Механизм государственных интервенций на рынке зерна: путь к совершенствованию.

Существуют разные подходы и оценки этого рычага государственного регулирования зернового рынка. Некоторые специалисты и управленцы вообще ставят под сомнение необходимость государственных интервенций. Считаю такие оценки неверными. Другое дело, цели и форма их осуществления. Для начала, дадим краткую характеристику отечественному зерновому рынку. Отечественный рынок зерна Среди основных достижений отечественного зернового рынка можно выделить следующие: 1. За последние годы федеральному правительству удалось повысить целостность общенационального рынка практически убрав административные ограничения со стороны региональных властей на торговлю зерном. А программа субсидирования процентных ставок коммерческих банков повысила доступность банковского финансирования для значительного числа зернопроизводящих хозяйств. 2. Россия (вместе с Украиной и Казахстаном) ворвалась в элитарную группу ведущих экспортеров зерна на мировом рынке (ежегодный экспорт - в 60-80 стран мира, объемы экспорта - от 7 до 18 млн тонн!). 3. Агрохолдинги (новые аграрные операторы) обеспечивают значительные инвестиции в производство зерна, развитие производственной и портовой инфраструктуры. 4. Быстро формируется современная пофирменная структура организации отрасли. Однако на фоне успехов имеются и существенные системные ограничители и недостатки. Так, с точки зрения сезонной ценовой динамики в последние годы российский зерновой рынок отличается резкими колебаниями цен (график 1). Как известно, сами по себе сезонные колебания не только не вредны, но даже показаны зерновому рынку. В период сбора урожая цены на зерно, как правило, минимальны. Затем они начинают постепенно расти, что компенсирует затраты владельцев зерна по хранению запасов. Поэтому стремление некоторых администраторов "стабилизировать цены" глубоко неверно. Вопрос в том, насколько экономически обоснованы изменения цен. На графике 2 представлена "приведенная стоимость" хранения зерна в России за последние годы, то есть из рыночной стоимости зерна вычтены затраты по его хранению. В условиях эффективного зернового рынка при наличии и высокой интеграции всех его элементов "приведенная стоимость" зерна в течение сезона должна стремиться к нулю. Так и происходит в развитых странах. Но как видно из нашего графика, сезонные зерновые ценовые свинги в России намного выше эффективных значений. Они отражают неполноту и несовершенство нашего развивающегося рынка. Но резкие и непредсказуемые колебания цен - еще полбеды. На графике 3 представлена динамика отгрузок зерна из хозяйств и сезонные цены за последние два сельскохозяйственных года в одном из основных зернопроизводящих регионов России. Типичная картина такова. В первые 3-4 месяца, когда цены на зерно минимальны, из хозяйства "уходит" порядка 2/3 зерна. В оставшиеся месяцы, когда цены обычно достигают высоких значений, производителям уже почти нечего продавать. При этом линейные элеваторы, способные обеспечивать высокую сохранность зерна, простаивают полупустыми и используются преимущественно для перевалки, в то время как хранение в хозяйствах приводит к значительным потерям и утрате качества зерна. На деле ситуация еще хуже, поскольку - в условиях все еще недостаточного развития банковского кредитования - значительная часть отгрузок из хозяйств в первые недели после уборки приходится на всевозможные бартерно-зачетные схемы по невыгодным обменным коэффициентам. Еще одна ключевая проблема - отсутствие у сельскохозяйственных производителей и инвестиционного сообщества каких-либо прогнозных ориентиров цены и, соответственно, уровня доходов. В развитых странах такими ориентирами являются минимальные государственные закупочные (залоговые) цены, а также фьючерсные цены и связанные с ними деривативные контракты, которые предлагаются фермерам фирмами агробизнеса. В России пока ничто не может предотвратить такого развития событий, как резкое падение цен и доходов, как это имело место в урожайном 2002/03 году. В целом нынешний неполный и неэффективный рынок не обеспечивает условий нормального воспроизводства в зерновом хозяйстве. Будем откровенны: сокращение посевных площадей под зерновыми, имевшее место в последние два года, объясняется не только тяжелыми погодными условиями, но и тяжелым состоянием экономики зернопроизводящих хозяйств, не в последнюю очередь из-за непредсказуемых ценовых свингов. Поэтому, с нашей точки зрения, на современном этапе оправдано использование такого механизма регулирования рынка, как зерновые интервенции. Другое дело, каким должен быть этот механизм. На рисунке 4 мы попытались сформулировать основные критерии успешного механизма зерновых интервенций. Он должен быть предсказуемым, прозрачным, доступным для основного массива товаропроизводителей. Кроме того, интервенции должны укреплять, а не нарушать работу рынка. Например, ценовые интервенции не должны препятствовать экспорту, а товарные интервенции не должны приводить к тому, что зерно вместо внутреннего оказывается на экспортном рынке. Несмотря на ряд несомненных достоинств, современный механизм отечественных зерновых интервенций пока не в полной мере отвечает предложенным выше критериям. Даже если удастся решить все известные организационные проблемы, у нынешнего механизма государственных интервенций останется три недостатка: 1. Затратность. Государство вынуждено полностью "заряжать" финансовые интервенции: оплачивать закупку и хранение зерна. Практика показала, что каждый раз это создает межведомственную напряженность и неопределенность. Перевод системы под Россельхозбанк не снимает, на наш взгляд, проблемы. 2. Жесткое неоптимальное воздействие на товарный рынок. Если объявленные цены оказываются выше текущего рынка, государство вступает в жесткое противодействие с частным сектором, в частности, интересами российского экспорта и животноводства (если интервенции проводятся по фуражному зерну). При этом вполне возможна ситуация, при которой государство будет фактически закупать украинское или казахстанское зерно. А если интервенционная цена ниже рыночной, воздействия нет. Степень воздействия жестко определяется и объемом финансовых ресурсов, выделяемых под интервенции. То же самое можно сказать, но с обратным знаком, относительно товарных интервенций. 3. Низкая доступность для основного массива сельскохозяйственных товаропроизводителей (регистрация на бирже, гарант. взнос, участие в торгах on-line и т.д.). Опыт других стран Приведем три принципиально разные модели масштабных и осуществляемых в течение длительного времени государственных интервенций на рынке зерна. 1. США. В течение многих десятилетий устанавливали минимальные залоговые цены (дифференцированные по территориальным рынкам США). Фермер поставлял зерно на лицензированный зерносклад в залог Федеральной товарно-кредитной корпорации, получал госкредит под складское свидетельство склада, а дальше в течение сезона принимал решение: оставлял зерно государству или продавал его на рынке. Вместе с другими программами господдержки данная модель оказала весьма позитивное воздействие на зерновой сектор (стабильность, рост капитализации). Главным ее недостатком является отсутствие гибкости (залоговые цены объявлялись задолго до прояснения конъюнктуры рынка), а также дороговизна. 2. ЕС. Сложная запутанная затратная система интервенций, с единой минимальной гарантированной ценой по всему ЕС (на продовольственную пшеницу среднего качества в настоящее время - 106 евро за тонну). Сильная сторона интервенций: фермер автоматически может продать зерно интервенционному агентству, если его устраивает (заранее) указанная минимальная цена. Все же считаю, что европейский опыт в России неприменим в силу исключительно высокой сложности и затратности используемой модели. 3. Бразилия. Весьма интересная система, сыгравшая, пожалуй, ключевую роль в подъеме сельского хозяйства страны. На будущий урожай, а также наличные товарные запасы на лицензированных товарных складах выпускаются стандартные контракты "сельскохозяйственных товарных инвестиционных фондов", в которые, в свою очередь, могут инвестировать владельцы денежных активов. Около ? контрактов гарантирует государство. В принципе нет непреодолимых препятствий для запуска аналогичного проекта и в России. Хотя его раскрутка потребовала бы нескольких лет (при самых благоприятных обстоятельствах). Во всех вышеприведенных случаях цели и задачи интервенций связаны с поддержкой фермерских хозяйств. Не ставятся задачи управления ценами на хлеб и комбикорма путем зерновых интервенций (как иллюзорные). "Венгерско-словацкая" модель Наиболее интересный для нас опыт зерновых интервенций накоплен у наших соседей. Вариант, заслуживающий пристального рассмотрения, можно назвать венгерско-словацким (хотя между этими странами есть ряд отличий). Суть его изложена на рисунке 5. Главные отличия от современного отечественного механизма интервенций: 1. Заранее известные правила игры; 2. Сохранение возможности для товаропроизводителя реализовать продукцию по более высокой цене в будущем; 3. Автоматизм в исполнении; 4. "Мягкое" воздействие на рынок; 5. Подключение к программе коммерческих банков и экономия бюджетных средств (хотя в Словакии кредиты под залог зерна выдает само Интервенционное агентство). Важным дополнительным условием венгерско-словацкой модели, определившим ее успешность, является субсидирование государством процентных ставок коммерческих банков, а также субсидирование тарифов по хранению зерна на лицензированных элеваторах. Механизм напоминает действующую у нас программу субсидирования 2/3 процентных ставок коммерческих банков при финансировании оборотного капитала хозяйств. Отметим, что в Венгрии к участию в программе допускаются и наиболее надежные зернохранилища, принадлежащие товаропроизводителям. Для оценки масштабности и успешности программы отметим, что через государственную интервенционную систему в Венгрии в (близком к катастрофическому по падению рыночных цен) для Восточной Европы урожайном 2002/03 году, прошло около 1/3 всего произведенного в стране зерна, а кредитование под складские свидетельства на зерно обеспечило половину внешнего финансирования венгерских товарных ферм. Предложения по России Любая выбранная модель интервенций может быть основана на официальной системе лицензированных (сертифицированных) товарных зерноскладов и выпускаемых ими складских свидетельств. В последние годы энергичные и успешные усилия по ее развитию предпринимают наши ближайшие соседи-конкуренты (Украина, Казахстан). Зерно на лицензированных складах рассматривается в качестве стратегического товара, позволяющего привлекать под его залог значительные объемы финансирования в аграрный сектор. Россия же в последнее время двигалась в противоположном направлении - вместо создания работающей системы лицензированных зерноскладов под общую гребенку "вычищается" даже нынешняя, пусть и недостаточно совершенная система официального контроля технического состояния зерноскладов: с января 2005 г. деятельность по хранению зерна перестает быть лицензируемой. Более того, в противоположность мировому опыту ликвидируется и Государственная хлебная инспекция. Необходимо незамедлительно принять закон о складских свидетельствах, а в условиях отсутствия лицензирования хотя бы внедрить систему ведомственной сертификации зерноскладов. Для условий России наиболее интересной и приемлемой представляется "словацко-венгерская" модель. Мы не видим непреодолимых препятствий для ее внедрения. Товаропроизводители получили бы возможность продажи зерна в течение сезона. Банкиры - надежный инструмент инвестирования в сельское хозяйство через товарные запасы. Элеваторы - привлечение дополнительных поклажедателей. Агрохолдинги (большинство их которых является одновременно и крупными производителями, и хранителями зерна) - преимущества и тех и других, но вдобавок и более понятные условия долгосрочного инвестирования в зерновую индустрию. Условия реализации: 1. Возможно сохранить текущую модель государственных интервенций (государственные закупки через биржу) в качестве дополнительного страховочного инструмента воздействия на рынок. В этом случае в пределах установленных лимитов государственный агент (ГУП ФАП) может время от времени выходить на рынок через биржу и покупать (продавать) зерно по текущим рыночным ценам. 2. Основным инструментом интервенций целесообразно сделать залоговые операции. 3. В качестве кредиторов сельскохозяйственных производителей могут выступать коммерческие банки (как в Венгрии) и/или государственный агент (ГУП ФАП, как в Словакии). Дмитрий РЫЛЬКО, генеральный директор Института конъюнктуры аграрного рынка