Комментарий. Качество госуправления: нужны ли нам отраслевые министерства?
В рамках административной реформы начала нулевых годов предполагалось ликвидировать деление министерств по отраслевому принципу. Должен был исчезнуть и минсельхоз. Если крестьянину нужны деньги, он идет в Минфин, зачем прокладка в виде минсельхоза? Предложение не прошло, но нынешний кризис, катастрофическое падение качества государственных институтов, а главное, последние решения власти (например по слиянию ФАС и ФСТ) заставляют вернуться к этому вопросу.
Сегодня по показателям качества деятельности государственных органов Россия значительно отстает от развитых стран. Так, по показателю «эффективность деятельности правительства», ежегодно рассчитываемому экспертами Группы Всемирного Банка в рамках индекса Governance Research Indicator Country Snapshot (GRICS), Российская Федерация из 210 стран и территорий занимает 120-е место, уступая не только передовым мировым державам, но и своим партнерам по БРИКС (ЮАР – 71-е место, Китай – 97-е место, Бразилия и Индия – 103-е и 111-е место соответственно). В рейтинге глобальной конкурентоспособности 2014–2015 (The Global Competitiveness Index 2014-2015), опубликованном аналитической группой Всемирного экономического форума, Россия занимает 53-е место из 144 стран, участвовавших в исследовании. При этом по такому значимому показателю как «качество институтов», наша страна занимает лишь 97-ю позицию рейтинга.
В условиях усугубляющегося экономического кризиса, спровоцированного резким падением мировых цен на энергоносители, ограничением доступа российских институтов к зарубежным рынкам капитала и технологий, как никогда остро встает вопрос повышения качества государственного управления, и в первую очередь в отношении инфраструктурных отраслей, тарифы на продукцию и услуги которых отказывают значительное влияние на уровень инфляции и конкурентоспособность отечественной продукции.
В основе действовавшей до недавнего времени модели государственного регулирования инфраструктурного комплекса был положен принцип децентрализации полномочий, что приводило к пересечению зон ответственности и недостаточно четкому определению критериев эффективности регулирующих органов (ФСТ России, ФАС России, федеральных отраслевых министерств и региональных властей). При этом ценовое (тарифное) регулирование и инвестиционное планирование не были интегрированы в единую систему и осуществлялись независимо друг от друга. И если тарифный регулятор в целях снижения нагрузки на потребителей зачастую использовал директивные методы регулирования, искусственно ограничивая рост тарифов индексом инфляции без учета реальных потребностей отрасли, для профильных министерств существенной проблемой являлось и остается по настоящее время наличие внутреннего конфликта интересов между наращиванием капитализации естественных монополий и стимулированием развития конкуренции в отраслях.
Все это обусловило отсутствие комплексности и долгосрочной предсказуемости регулирования инфраструктурного сектора, низкий уровень межотраслевой координации долгосрочных планов развития, непоследовательность при установлении регуляторных требований и норм антимонопольного контроля, неэффективность капиталовложений и низкую способность системы к саморегуляции.
Остро встает вопрос необходимости совершенствования действующей системы государственного регулирования инфраструктурного сектора. При этом на правительственном уровне и в рамках экспертного сообщества до недавнего времени рассматривались четыре альтернативные модели регулирования:
1. Донастройка существующей модели регулирования с более четким распределением полномочий и функций между ФСТ России, ФАС России и отраслевыми министерствами.
2. Образование на базе ФАС России и ФСТ России нового регулирующего органа, в рамках которого совмещаются функции по антимонопольному контролю и тарифному регулированию.
3. Создание независимых отраслевых регуляторов с передачей им регуляторных функций в отношении инфраструктурных отраслей.
4. Наиболее предпочтительной представлялась последняя модель, предполагающая создание единого межотраслевого регулятора с исключением соответствующих полномочий отраслевых министерств, ФАС России и ФСТ России. При этом за ФАС России сохраняются контрольные функции в сфере антимонопольного регулирования, а деятельность отраслевых министерств фокусируется на разработке и реализации долгосрочных стратегий и программ развития инфраструктурных отраслей, а также осуществлении мониторинга эффективности их функционирования и развития.
Концентрация полномочий и объединение правоустанавливающей и правоприменительной функций в рамках одного государственного органа не только обеспечило бы комплексность регулирования инфраструктурного комплекса, согласованное с планами отраслевого и регионального развития, но и позволило бы повысить оперативность принятия соответствующих управленческих решений в условиях нестабильной внешней конъюнктуры.
Данный подход активно поддерживался Минэкономразвития России и экспертным сообществом (Деловая Россия, РСПП, АСИ и пр.).
Вместе с тем 21 июля 2015 г. Президентом России был подписан указ № 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования», предусматривающий упразднение ФСТ России с передачей ее полномочий ФАС России.
При всей простоте технической реализации выбранная модель регулирования имеет ряд существенных недостатков. Механическое объединение двух ведомств не только не решает существующей проблемы взаимоувязки ценового регулирования и инвестиционного планирования с долгосрочными программами развития отраслей. Из-за гиперконцентрации фактически противоречащих друг другу полномочий уже сейчас можно прогнозировать возникновение внутри нового регулятора конфликта целей между наращиванием капитализации естественных монополий и антимонопольной защитой, что несет в себе риск снижения качества принимаемых решений и в целом эффективности функционирования регулируемых отраслей.
Алина Струк, руководитель отдела исследований системы государственного и муниципального управления ИАЭ – для «Крестьянских ведомостей»
Тэги: управление, качество
Сегодня по показателям качества деятельности государственных органов Россия значительно отстает от развитых стран. Так, по показателю «эффективность деятельности правительства», ежегодно рассчитываемому экспертами Группы Всемирного Банка в рамках индекса Governance Research Indicator Country Snapshot (GRICS), Российская Федерация из 210 стран и территорий занимает 120-е место, уступая не только передовым мировым державам, но и своим партнерам по БРИКС (ЮАР – 71-е место, Китай – 97-е место, Бразилия и Индия – 103-е и 111-е место соответственно). В рейтинге глобальной конкурентоспособности 2014–2015 (The Global Competitiveness Index 2014-2015), опубликованном аналитической группой Всемирного экономического форума, Россия занимает 53-е место из 144 стран, участвовавших в исследовании. При этом по такому значимому показателю как «качество институтов», наша страна занимает лишь 97-ю позицию рейтинга.
В условиях усугубляющегося экономического кризиса, спровоцированного резким падением мировых цен на энергоносители, ограничением доступа российских институтов к зарубежным рынкам капитала и технологий, как никогда остро встает вопрос повышения качества государственного управления, и в первую очередь в отношении инфраструктурных отраслей, тарифы на продукцию и услуги которых отказывают значительное влияние на уровень инфляции и конкурентоспособность отечественной продукции.
В основе действовавшей до недавнего времени модели государственного регулирования инфраструктурного комплекса был положен принцип децентрализации полномочий, что приводило к пересечению зон ответственности и недостаточно четкому определению критериев эффективности регулирующих органов (ФСТ России, ФАС России, федеральных отраслевых министерств и региональных властей). При этом ценовое (тарифное) регулирование и инвестиционное планирование не были интегрированы в единую систему и осуществлялись независимо друг от друга. И если тарифный регулятор в целях снижения нагрузки на потребителей зачастую использовал директивные методы регулирования, искусственно ограничивая рост тарифов индексом инфляции без учета реальных потребностей отрасли, для профильных министерств существенной проблемой являлось и остается по настоящее время наличие внутреннего конфликта интересов между наращиванием капитализации естественных монополий и стимулированием развития конкуренции в отраслях.
Все это обусловило отсутствие комплексности и долгосрочной предсказуемости регулирования инфраструктурного сектора, низкий уровень межотраслевой координации долгосрочных планов развития, непоследовательность при установлении регуляторных требований и норм антимонопольного контроля, неэффективность капиталовложений и низкую способность системы к саморегуляции.
Остро встает вопрос необходимости совершенствования действующей системы государственного регулирования инфраструктурного сектора. При этом на правительственном уровне и в рамках экспертного сообщества до недавнего времени рассматривались четыре альтернативные модели регулирования:
1. Донастройка существующей модели регулирования с более четким распределением полномочий и функций между ФСТ России, ФАС России и отраслевыми министерствами.
2. Образование на базе ФАС России и ФСТ России нового регулирующего органа, в рамках которого совмещаются функции по антимонопольному контролю и тарифному регулированию.
3. Создание независимых отраслевых регуляторов с передачей им регуляторных функций в отношении инфраструктурных отраслей.
4. Наиболее предпочтительной представлялась последняя модель, предполагающая создание единого межотраслевого регулятора с исключением соответствующих полномочий отраслевых министерств, ФАС России и ФСТ России. При этом за ФАС России сохраняются контрольные функции в сфере антимонопольного регулирования, а деятельность отраслевых министерств фокусируется на разработке и реализации долгосрочных стратегий и программ развития инфраструктурных отраслей, а также осуществлении мониторинга эффективности их функционирования и развития.
Концентрация полномочий и объединение правоустанавливающей и правоприменительной функций в рамках одного государственного органа не только обеспечило бы комплексность регулирования инфраструктурного комплекса, согласованное с планами отраслевого и регионального развития, но и позволило бы повысить оперативность принятия соответствующих управленческих решений в условиях нестабильной внешней конъюнктуры.
Данный подход активно поддерживался Минэкономразвития России и экспертным сообществом (Деловая Россия, РСПП, АСИ и пр.).
Вместе с тем 21 июля 2015 г. Президентом России был подписан указ № 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования», предусматривающий упразднение ФСТ России с передачей ее полномочий ФАС России.
При всей простоте технической реализации выбранная модель регулирования имеет ряд существенных недостатков. Механическое объединение двух ведомств не только не решает существующей проблемы взаимоувязки ценового регулирования и инвестиционного планирования с долгосрочными программами развития отраслей. Из-за гиперконцентрации фактически противоречащих друг другу полномочий уже сейчас можно прогнозировать возникновение внутри нового регулятора конфликта целей между наращиванием капитализации естественных монополий и антимонопольной защитой, что несет в себе риск снижения качества принимаемых решений и в целом эффективности функционирования регулируемых отраслей.
Алина Струк, руководитель отдела исследований системы государственного и муниципального управления ИАЭ – для «Крестьянских ведомостей»
Тэги: управление, качество
Ещё новости по теме:
15:42
13:00
12:00