Профсоюз олигархов настаивает на скорейшем принятии поправок в антимонопольное законодательство
Комитет по энергетической политике и комитет по собственности и защите конкуренции РСПП сформулировали предложения по вопросу применения антимонопольного законодательства и приоритетных направлений его совершенствования.
Проведя в сентябре 2009 г. публичные дискуссии с представителями компаний различных секторов экономики, должностными лицами органов государственной власти, посвященные обсуждению нормативно-правовых основ развития конкуренции на отечественных рынках товаров и услуг, Российский союз промышленников и предпринимателей отмечает следующее.
Федеральным Собранием Российской Федерации в период весенней сессии 2009 года приняты изменения в Федеральный закон «О защите конкуренции», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, направленные на расширение полномочий антимонопольных органов, уточнение составов ряда правонарушений в сфере антимонопольного регулирования, усиление ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства.
Наряду с нормами, способствующими созданию равных возможностей для деятельности хозяйствующих субъектов вне зависимости от того, какую долю рынка они занимают, антимонопольное законодательство пополнилось новациями, вызывающими неоднозначную оценку.
Новое определение монопольно высокой и монопольно низкой цены позволяет антимонопольному органу, сославшись на отсутствие сопоставимого рынка товара, руководствоваться только «затратным» критерием признания цены товара монопольно высокой как цены, превышающей сумму необходимых для производства и реализации товара расходов и прибыли. При этом какие затраты и прибыль являются необходимыми определяет антимонопольный орган. В этих условиях возникает серьезный риск превращения антимонопольного регулирования в государственное регулирование цен, практически любая ценовая политика хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, может быть признана неправомерной и, таким образом, отсутствие претензий к крупному участнику рынка становится не следствием его усилий по соблюдению установленных законом правил поведения на рынке, а результатом «доброго» или «недоброго» отношения к нему руководителей антимонопольной службы.
Ужесточение наказания за нарушение антимонопольного законодательства, предусмотренное принятыми поправками в Уголовный кодекс Российской Федерации, делают чрезвычайно актуальной проблему существующей трактовки антимонопольными органами понятия ограничивающих конкуренцию согласованных действий. В антимонопольном законодательстве в настоящее время нет положений, позволяющих провести четкую грань между согласованными действиями хозяйствующих субъектов, ограничивающими конкуренцию, и параллельными независимыми действиями на рынке, которые вызваны влиянием общих для всех рыночных факторов. При этом в обязанность антимонопольного органа не вменяется доказывать наличие «связи» между конкурентами, факта реального согласования действий или хотя бы того факта, что действия одного лица могли быть заранее известны другому. В нарушение принципа презумпции невиновности решение о нарушении запрета на согласованные действия выносится на основании установления «единообразия» и «синхронности» в поведении участников рынка, хотя зачастую сами участники рынка никоим образом не могут быть заинтересованы в таком согласовании (например, когда речь идет о согласованных действиях крупного и мелкого участника рынка).
Следует отметить, что участники рынка осуществляют свою деятельность в широком правовом поле, которое налагает на них определенные обязательства, связанные с существенными дополнительными издержками. Например, в соответствии с Техническим регламентом «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту» российские организации нефтеперерабатывающей промышленности в ближайшие 5 лет должны будут осуществить весьма значительные инвестиции в модернизацию производственных мощностей с целью перехода к выпуску моторных топлив, отвечающих высоким стандартам качества и экологической безопасности. Это еще раз подтверждает необходимость того, чтобы требования, предъявляемые антимонопольными органами к участникам рынка, были экономически обоснованными и не вступали в противоречие с требованиями нормативных актов из иных областей законодательства.
Еще одним проблемным местом является сочетание требований антимонопольного законодательства с существующими в отдельных отраслях экономики объективными тенденциями к концентрации производства. В этой связи в заведомо худшем положении оказываются вертикально интегрированные структуры, отношения внутри которых нацелены на решение производственных и инвестиционных задач, но при этом попадают в сферу антимонопольного регулирования так, как будто компании, входящие в одну группу лиц, являются независимыми друг от друга участниками рынка.
В связи с этим необходимо рассмотреть возможность уточнения тех положений антимонопольного законодательства, которые создают необоснованные ограничения для компаний, входящих в одну группу лиц, и корректировка которых не повлияет негативно на состояние конкурентной среды. Принятие таких уточнений устранит существующие препятствия на пути повышения эффективности деятельности российских компаний в ряде ключевых отраслей отечественной экономики.
Требует подробных уточнений также положение Закона о защите конкуренции, касающееся нового полномочия ФАС России по направлению определенного объема продукции хозяйствующего субъекта на товарную биржу по согласованной с антимонопольным органом стартовой цене. В результате принятия этой нормы субъекты хозяйственной деятельности фактически ставятся в условия постоянного риска срыва своих обязательств перед контрагентами по заключенным договорам поставки товаров, поскольку эти товары по предписанию антимонопольного органа, возможно, придется поставлять не контрагенту, а на биржу, и по цене, отличной от контрактной.
Биржа является неотъемлемым элементом рыночной экономики, её предназначение помогать продавцам и покупателям заключать сделки на взаимовыгодных условиях, вмешательство государства в её деятельность противоречит идеологии добровольности и свободы предпринимательства, лежащих в основе функционирования биржи. В связи с этим следовало бы еще раз вернуться к вопросу о целесообразности сохранения в Законе о защите конкуренции нормы о направлении товаров на биржу по решению государственных органов.
Но в любом случае необходима детализация данной нормы, установление четких рамок, в которых могут действовать антимонопольные органы при вынесении предписаний по направлению товара на биржу, с тем, чтобы устранить риски хозяйствующих субъектов, связанные с возможным нарушением ими договорных обязательств, снизить опасность для проявлений коррупции и использования указанной нормы в целях недобросовестной конкуренции.
Серьезным недостатком действующей системы антимонопольного регулирования является совмещение антимонопольным органом нормотворческих и правоприменительных функций. ФАС России во многих случаях оказывается не в состоянии преодолеть искушение подогнать антимонопольное законодательство «под себя», максимально расширить собственные полномочия, упростить себе жизнь при ведении дел о нарушении законодательства и назначении штрафных санкций. В результате, антимонопольное законодательство в настоящее время имеет очевидный «карательный крен», что может негативно отразиться на инвестиционном климате в Российской Федерации и стимулах экономического развития.
Необходимо рассматривать антимонопольное регулирование в качестве одного из механизмов развития конкуренции в экономике, определенного инструмента, призванного устранять негативные моменты в тех случаях, когда иные регулятивные методы неэффективны. Только с помощью наказаний нарушителей законодательства поднять уровень конкурентных отношений невозможно, для конкуренции должны в первую очередь создаваться благоприятные условия. Такой комплексный подход может быть реализован при наличии единого органа, ответственного за совершенствование законодательства в сфере развития конкуренции, включая антимонопольное законодательство.
В связи с этим следует рассмотреть возможность разделения функций по законотворчеству и правоприменению в области антимонопольного регулирования с тем, чтобы указанные функции выполнялись разными органами государственной власти.
Российский союз промышленников и предпринимателей считает, что антимонопольное законодательство должно содержать четкие ориентиры правомерного поведения субъектов хозяйственной деятельности на рынке, необходимо выработать правила, соблюдение которых освобождало бы участников рынка от предъявления к ним претензий со стороны антимонопольных органов. В случаях, когда установление таких критериев невозможно, должны действовать согласительные процедуры, которые могли бы позволить хозяйствующему субъекту добровольно устранить причины, вызвавшие озабоченность контролирующего органа.
РСПП считает крайне актуальным разработку и скорейшее принятие поправок в антимонопольное законодательство, предусмотренных пунктом 15 Плана мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 – 2012 г., с широким привлечением экспертного сообщества к обсуждению планируемых изменений законодательства.