Интервью руководителя Правового управления Всероссийского союза страховщиков Павла Бичикашвили

— ФСФР внесла в правительство доработанный проект Стратегии развития финансового рынка на 2006-2008 гг. Документом предлагается в рамках реформы системы регулирования на финансовом рынке рассмотреть вопрос о создании мегарегулятора. Не исключено, что контроль и надзор за страховщиками будет передан этому органу. Как Всероссийский союз страховщиков (ВСС) относится к этой идее?
— Если проанализировать все что говорилось на эту тему, то мы увидим, что по этой проблеме существует три точки зрения. Первая – вопрос создания мегарегулятора давно назрел и его необходимо создавать, не откладывая это дело в "долгий ящик", чем быстрее, тем лучше. Этой точки зрения, прежде всего, придерживаются глава ФСФР Олег Вьюгин, глава экспертного управления президента Аркадий Дворкович, глава Минэкономразвития Герман Греф. Вторая заключается в том, что мегарегулятор вообще не нужен. Этой точки зрения придерживаются в основном представители банковского сообщества. А истина как обычно находится посередине. Третья точка зрения предусматривает возможность создания мегарегулятора с учетом складывающихся на сегодняшний день реалий и предполагает, что процесс создания мегарегулятора сравнительно длительный, и что необходим некий переходный период. Создание мегарегулятора в перспективе, процесс объективный, однако не стоит этот процесс загонять в прокрустово ложе, уготованное чиновниками.
Всероссийский союз страховщиков категорически против навязывания финансовому рынку чиновничьей модели создания мегарегулятора. В принципе можно согласиться с последней, третьей точкой зрения в связи с тем, что на текущий момент фондовый рынок, страховой рынок и рынок банковских услуг неоднородны по уровню развития. Нет экономических предпосылок ускоренного варианта создания мегарегулятора, которые предполагают такой уровень развития всех секторов финансового рынка, когда происходит естественная универсализация финансовых институтов и становится обычным явлением функционирование финансовых конгломератов. И весь этот процесс должен поддерживаться соответствующей законодательной базой. Эти факторы объективно сдерживают процесс сиюминутного объединения всех надзорных органов под крышей мегарегулятора.
Настораживает перманентное реформирование федеральных органов исполнительной власти, отнюдь не добавляющее стабильности в развитии структур финансового рынка в целом и отдельных его сегментов в частности.
— Вы имеете в виду страховой рынок?
— Конечно, давайте посмотрим на историю развития страхового надзорного органа. Страховой надзор был основан в 1992 году, какое-то время его сотрудникам понадобилось для разработки стратегии, принципов осуществления страхового надзора, шло его институциональное становление. В 1996 году произошла административная реформа, повлекшая реорганизацию органов исполнительной власти, в результате которой страховой надзор перестал существовать, как самостоятельный орган и был интегрирован в Минфин России в качестве департамента страхового надзора. Это повлекло за собой смену руководящего состава. С трудом удалось сохранить костяк профессионалов, который формировался с самого начала, поменялась структура надзорного органа и тактика осуществления надзора. Хотелось бы отметить и тот факт, что потом с 1996 года 3 раза менялись руководители департамента, что тоже не способствовало стабильному развитию рынка и системы надзора, как такового, потому что новое руководство приходило с новыми взглядами и новыми веяниями. В 2004 году через 8 лет в результате очередной административной реформы страховой надзор опять стал самостоятельным органом, что опять повлекло за собой смену руководства, формирование нового взгляда на методы и тактику осуществления страхового надзора, потерю профессиональных кадров и нестабильность на страховом рынке. С 2004 года прошло только 2 года, и опять предлагается реорганизация страхового надзора. У меня возникает вопрос, а кто-нибудь проанализировал, каким образом была реализована административная реформа 2004 года, в результате которой появился самостоятельный страховой надзор, что положительного привнесло это изменение, и выявились ли какие-нибудь отрицательные моменты и к чему в конце концов приведет очередная реформа. Ведь только на основании вот такого анализа можно планировать очередную структурную перестройку и вносить предложения в частности по развитию страхового рынка и надзора. Такого анализа не существует.
— С чем, на Ваш взгляд, связана такая "любовь" к реорганизациям?
— Мне кажется, что это связано с отсутствием целостного государственного подхода к развитию экономики страны и в частности финансового рынка, преобладанием частных и корпоративных интересов в этом вопросе. Это приводит к тому, что тактика и стратегия развития надзорных органов практически всегда отдается на откуп непосредственно руководителю этих органов и его группы поддержки, отсюда те потрясения, которые присутствуют при реорганизации исполнительных органов власти и смене их руководителей.
— Очень часто в качестве аргумента за создание мегарегулятора приводится западный опыт.
— Всегда когда приводят пример Запада, умалчивают историю развития вопроса, о том временном лагере, в течение которого зарубежные страны подходили эволюционном, а не революционном путем, к созданию мегарегулятора. Например, излюбленный пример Великобритания. Там финансовые институты появились в 1773 году, а мегарегулятор — в конце 90-х годов прошлого века. Конечно, никто не предлагает выжидать столетия, но административные методы ни к чему хорошему у нас не приведут.
— В чем заключается этот эволюционный путь?
— На сегодняшний день все секторы российского финансового рынка находятся в стадии как организационного, так и структурного становления с незавершенной системой законодательства. Если говорить о страховании, то еще необходимо проделать очень большую работу, для того чтобы максимально приблизить страховое законодательство к уровню стран с развитой экономикой. В одночасье это не сделаешь. Даже те изменения, которые были внесены в 2003 году в закон РФ "Об организации страхового дела в РФ" до сих пор полностью не реализованы на практике, поскольку самим законом установлен срок адаптации к новым требованиям до 2007 года. При этом речь идет о минимальном приближении к тем стандартам, которые существуют за рубежом.
Хотелось бы также понять, как соотносится идея немедленного создания мегарегулятора с процессом присоединением России к ВТО, который потребует внесения существенных изменений в российское законодательство. Как эти изменения будут стыковаться с тем, что сейчас предлагается? Было бы логичным увязать эти два направления, чтобы не получилось как всегда. Сейчас мы создаем мегарегулятор, а после присоединения к ВТО окажется, что нам надо было по-другому проводить реорганизацию надзорных органов на финансовом рынке.
На самом деле, западный опыт и логика подсказывает, что когда страховой рынок, рынок банковских услуг и фондовый рынок достаточно разовьются и когда начнется максимальное взаимопроникновение финансовых институтов, будет достаточно развита инфраструктура финансового рынка, в том числе института саморегулирования, вот тогда действительно появляется объективная необходимость в создании мегарегулятора, который мог бы осуществлять надзор и регулирование сообразно новым задачам дня. Если мегарегулятор задумывается "на вырост", то согласитесь, что такой выбор диктуется обычно бедностью или скупостью, но при этом не факт, что "костюмчик" будет сидеть на подросшем финансовом рынке как на клиенте от Армани.
— Является ли фактор развития рынков ключевой предпосылкой для создания мегарегулятора?
— На самом деле, одним из главных условий создания и нормальной работы мегарегулятора, является наличие развитого антимонопольного законодательства, потому что, предлагаемая сегодня модель предполагает участие в деятельности мегарегулятора представителей финансового рынка. Представителями рынка, как правило, выступают не средние и мелкие, а крупные игроки, которые диктуют свои условия и предпринимают все действия в своих интересах, а не в интересах средних и мелких субъектов рынка. И если у нас не будет такого же уровня антимонопольного законодательства как на Западе, то мы с этой проблемой столкнемся обязательно. То есть, конфликт интересов будет решаться всегда в пользу сильного. Предполагаемые третейские суды финансового рынка смогут только частично снять острую проблему.
Еще один момент, у нас не развиты общественные институты, в частности общества защиты прав потребителей. Они находятся сейчас в стадии становления и настолько слабые, что их почти никто не слышит и мало кто с ними считается. За рубежом наоборот, эти общества имеют такую силу, данную им законодателями, что те же предприниматели всегда прислушиваются к их мнению и стараются не конфликтовать с ними. Фактически речь идет о системе сдержек и противовесов. Если исходить из того, что у нас существует дисбаланс в этих вопросах, то ничего хорошего из создания мегарегулятора сегодня не выйдет.
— Если вернуться к зарубежному опыту, то Россию часто сравнивают со странами Восточной Европы, какие модели страхового надзора реализованы в них?
— Мне кажется брать их в пример, не совсем корректно, поскольку в странах Восточной Европы как кандидатов, а затем и членов ЕС, вся политика направлена на то, чтобы в максимально короткие сроки интегрироваться в европейскую политическую и экономическую структуры без оглядки на издержки, зачастую применяя авторитарные методы для достижения этой цели. К тому же участники их небольших финансовых рынков, вряд ли, могли повлиять на ситуацию. Если говорить о наших соседях, то в Украине создан мегарегулятор, но в связи с тем, что страховой рынок там наименее развит, то с мнением страхового надзора практически не считаются при принятии решений и финансируют его деятельность по остаточному принципу. В этом, кстати, одна из опасностей, когда в мегарегуляторе, в принятии решений будут принимать участие представители секторов финансового рынка с разной степенью развития, политического и экономического веса. Ведь механизма принятия решений, который был бы максимально демократичным, учитывающим интересы каждого из представителей секторов финансового рынка, не существует. С уверенностью можно сказать, что страховой сектор в предполагаемом мегарегуляторе будет наименьшим, и его интересы будут менее соблюдаться, чем интересы других секторов финансового рынка.
Казахстан тоже пошел по пути создания мегарегулятора, но у них ситуация схожа с той что существует в Украине.
Таким образом, резюмируя весь этот опыт, можно отметить, что всегда необходимо помнить о специфике конкретной страны и учитывать конкретную ситуацию, складывающуюся у нас.
— В результате административной реформы 2004 года на страховом рынке произошло разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций. Насколько эффективной оказалась новая модель?
— Абсолютно неэффективной. На финансовом рынке ФСФР совмещает эти две функции, Центральный банк тоже, а у страхового надзора по каким-то непонятным причинам правоустанавливающие функции были изъяты. На самом деле, когда совмещаются эти функции, существует обратная связь — рынок и регулятор. В случае со страховым регулированием эта обратная связь прервалась, что приводит к большим издержкам. Цепочка принятия того или иного решения и воплощение его в нормативный правовой акт пополнилась дополнительным звеном, плохо стыкующимся с остальными звеньями. Страховой рынок оказался в информационном вакууме. Субъектами страхового дела остро чувствуется нехватка разъяснительных документов ФССН и Минфина России, а также ведомственных нормативных актов, заполняющих лакуны Закона РФ "Об организации страхового дела в РФ". Естественно такая ситуация не способствует нормальной правоприменительной практике.
— Возможно, стоит поменять эту модель?
— Сейчас менять что-либо бесполезно. Как я уже отмечал, нельзя постоянно находиться в состоянии реформирования, это только во вред рынку. Здесь уместна аналогия с переездом, который приравнивается к двум пожарам. Мудрые китайцы не спроста желают своим врагам жить в эпоху перемен.
— До мегарегулятора рынок еще не дорос, существующая модель тоже не устраивает. В чем же, на Ваш взгляд, выход?
— Нужен переходный период. На этот период необходимо создать постоянно действующий координационный комитет или комиссию, куда вошли бы представители всех надзорных органов и секторов финансового рынка. Эта модель была бы хорошим полигоном для апробации схем создания мегарегулятора. Путем проб и ошибок можно было бы без больших издержек достичь максимального взаимопонимания между разными секторами финансового рынка с минимальными финансовыми затратами. Деятельность такого рода межведомственного органа не требует больших финансовых затрат. Я считаю, что это наиболее оптимальный подход на сегодняшний день. Кроме того, можно было бы скоординировать его деятельность с процессом присоединения России к ВТО.
В сфере страхования за этот переходный период можно было бы подготовить новый текст закона "Об организации страхового дела", в котором были бы максимально учтены новые тенденции страхового рынка, зарубежный опыт, устранены противоречия в российской страховой нормативной правовой базе и частично реализовать его нормы на практике.
— Сколько может продлиться такой переходный период?
— Мне кажется, что он может занять 5-7 лет.
На фото: Руководитель Правового управления Всероссийского союза страховщиков Павел Бичикашвили.