Федерализм в России фактически уничтожен. Но без него развитие страны невозможно
Выигрыш в политике - возможность влиять на принятие государственных решений, координировать их и контролировать. За этот выигрыш идет борьба. Поведение политических сил, по мнению институционалистов, определяется правилами игры, по которым вынуждены играть политики, а также их собственными интересами. Понимая правила игры и интересы политиков и чиновников, мы можем предсказывать их поведение - задача, становящаяся в последние годы в России все менее тривиальной.
Региональной политике в России присущи черты унитарности: доля федерации в бюджетных расходах составляет 60–65% (в 1990-х - в основном 45–50%), права по сбору налогов и распределение расходных обязательств сосредоточены в центре, для региональной политики огромное значение имеют трансферты. Будучи по названию федерацией, в конструкции политического и бюджетного процесса Россия очень далеко отстоит от классических федераций - США, Германии, Канады. От федерации нас отличает отсутствие у регионального уровня власти сферы полномочий, в которой он был бы автономен от центра, и гарантий этой автономности. Вполне соответствует унитарному принципу и процедура фактического назначения сверху глав регионов, и слабое участие регионов в управлении государством в целом.
Будучи формально федерациями, ни СССР, ни тем более РСФСР федеративными государствами не были, пишет Андрей Стародубцев, сотрудник Центра исследования модернизации Европейского университета в Санкт-Петербурге и университета Хельсинки в книге "Платить нельзя проигрывать: Региональная политика и федерализм в современной России". В РСФСР автономные республики отвечали за те же функции, что и вышестоящие органы власти, то есть были встроены в вертикаль.
Реальная федерализация в СССР стартовала лишь во второй половине 1980-х, когда советское руководство столкнулось с невозможностью проводить единую командно-административную политику на территории всей страны. Регионам было предложено справляться со своими проблемами самостоятельно. Но полноценную программу федеративных реформ Михаил Горбачев предложил только в мае 1989-го, и она была погребена вместе с Союзом, отразившись в попытках регионов взять больше суверенитета и готовности центра его отдать.
В 1990-х отношения центра и регионов развивались по схеме "лояльность в обмен на невмешательство": шантажируя центр провальными результатами выборов, регионы выторговывали все больше полномочий. По сути, федерализация была связана не с активными действиями регионов, а со слабостью центра. Региональная вольница 1990-х была реакцией на слабость федеральных политических игроков и отсутствие стабильных правил игры, а не результатом стремления регионов к автономии или идеологических предпочтений региональных элит. Максимума влияния региональные элиты достигли к 1999 году, когда регионы, сформировав блок "Отечество - вся Россия" во главе с Юрием Лужковым и Минтимером Шаймиевым, заявили о желании контролировать важнейшие посты в государстве. Его провал в конкуренции с Владимиром Путиным, выдвинутым федеральной командой, стал центральным событием федеративной истории России. Унификация законодательства на всей территории страны и контроль за регионами через систему федеральных округов стали первыми шагами нового президента.
Регионы легко расстались со своими правами. В Конституции 1993 года все субъекты Федерации, а не только республики получили равные полномочия. В результате формирование федерации на территории России стало побочным эффектом: не завоеванием, а своеобразным даром. Стародубцев пишет: "У регионального сообщества не формируется восприятие автономии как ценности, которую необходимо отстаивать". Беспрекословное подчинение губернаторов центру стало платой за возможность продолжать получать ренту от управления регионом. В консолидированном бюджете выросла доля трансфертов (центр стал перераспределять больше средств), увеличилось число федеральных чиновников на местах.
Эти закономерности отражаются и в распределении денег. В 2000-х годах центр сильнее всего поддерживал деньгами и льготами (через ОЭЗ, ФЦП, бюджетный инвестфонд) самые экономически слабые регионы и, наоборот, самые сильные - обеспечивая их лояльность.
Вывод Стародубцева: российская региональная политика сильнее зависит от политических процессов в стране, чем от проблем и целей в развитии регионов. После введения нового порядка избрания губернаторов в 2004–2005 годах даже трансферты были деполитизированы: центру уже не нужно было "покупать" лояльность региона, ведь она была обеспечена автоматически.
Возможен ли в России ренессанс региональной политики? Конечно. Но не раньше, чем снова возникнет политическая конкуренция. Правда, велик риск, что тогда, как и в 1990-е, региональная политика станет и для федеральных, и для региональных игроков не самоцелью, а инструментом в достижении политических целей на федеральном уровне. Непоследовательность российской региональной политики обусловлена тем, что она всегда была подчинена вопросам выживания и укрепления власти федеральных игроков. Региональные элиты пока лишь статисты, а главным действующим лицом даже во время парада суверенитетов был центр. Сможет ли Россия стать федерацией не только по названию - вопрос складывания региональной идентичности, за которую элиты будут готовы бороться независимо от размера нефтяной ренты, которой в данный момент обладает центр.
Выхолащивание политического процесса, которое Стародубцев показывает на примере региональной политики,
Но собственно качество законотворческой работы опустилось ниже всякой критики. Это можно констатировать вне зависимости от отношения к политическому режиму в стране. Примеры законодательных провалов - монетизация льгот, закон об игорных зонах, который в позитивной своей части оказался нереализуем, а в негативной привел к переходу игорной индустрии на нелегальное положение и, что еще хуже, к сращиванию правоохранительных органов и оргпреступности. Теперь даже глава государственно-правового управления президента Лариса Брычева, один из творцов этой системы, призывает парламентариев к вдумчивости (Шульман цитирует ее непубличное выступление в Госдуме в феврале 2014 года): "Хотелось бы, чтобы скорость изменений в законодательстве была как-то по возможности приторможена, и можно было бы тогда более обоснованно, более сбалансированно находить решения".
Компенсировать отсутствие дискуссий в парламенте должны были его суррогаты - Общественная палата, а затем Открытое правительство и т. д. Общая черта всех подобных конструкций: они дают возможность гражданам, экспертам и лоббистам высказаться, но не более. Имитационный характер таких конструкций со временем лишь усиливается. Политическая конкуренция, которая может оживить спящий федерализм, придаст и этим институтам полноценный характер. Они перестанут быть суррогатами. Ужасные законы были бы иными, если бы о них спорили конкурирующие друг с другом депутаты, которым предстоит идти на выборы, где успех не гарантирован. Монополия - инсульт для законотворческой системы кровообращения, пишет Шульман, а любая фракция с пакетом голосов 50%+1 - убийца парламентаризма.
Чтобы вернуть парламенту нормальный вид, исполнительной власти придется наступить своей песне на горло: отказаться от закрытых обсуждений, нулевых чтений и ускоренных рассмотрений законопроектов, перейти к постатейному утверждению бюджета, исключить все "чрезвычайные" нормы. Собственно, нужно будет вернуть парламенту полномочия, изъятые у него в 2000-х. А также вернуть регионам и населению изъятые у них права.
Региональной политике в России присущи черты унитарности: доля федерации в бюджетных расходах составляет 60–65% (в 1990-х - в основном 45–50%), права по сбору налогов и распределение расходных обязательств сосредоточены в центре, для региональной политики огромное значение имеют трансферты. Будучи по названию федерацией, в конструкции политического и бюджетного процесса Россия очень далеко отстоит от классических федераций - США, Германии, Канады. От федерации нас отличает отсутствие у регионального уровня власти сферы полномочий, в которой он был бы автономен от центра, и гарантий этой автономности. Вполне соответствует унитарному принципу и процедура фактического назначения сверху глав регионов, и слабое участие регионов в управлении государством в целом.
Будучи формально федерациями, ни СССР, ни тем более РСФСР федеративными государствами не были, пишет Андрей Стародубцев, сотрудник Центра исследования модернизации Европейского университета в Санкт-Петербурге и университета Хельсинки в книге "Платить нельзя проигрывать: Региональная политика и федерализм в современной России". В РСФСР автономные республики отвечали за те же функции, что и вышестоящие органы власти, то есть были встроены в вертикаль.
Реальная федерализация в СССР стартовала лишь во второй половине 1980-х, когда советское руководство столкнулось с невозможностью проводить единую командно-административную политику на территории всей страны. Регионам было предложено справляться со своими проблемами самостоятельно. Но полноценную программу федеративных реформ Михаил Горбачев предложил только в мае 1989-го, и она была погребена вместе с Союзом, отразившись в попытках регионов взять больше суверенитета и готовности центра его отдать.
В 1990-х отношения центра и регионов развивались по схеме "лояльность в обмен на невмешательство": шантажируя центр провальными результатами выборов, регионы выторговывали все больше полномочий. По сути, федерализация была связана не с активными действиями регионов, а со слабостью центра. Региональная вольница 1990-х была реакцией на слабость федеральных политических игроков и отсутствие стабильных правил игры, а не результатом стремления регионов к автономии или идеологических предпочтений региональных элит. Максимума влияния региональные элиты достигли к 1999 году, когда регионы, сформировав блок "Отечество - вся Россия" во главе с Юрием Лужковым и Минтимером Шаймиевым, заявили о желании контролировать важнейшие посты в государстве. Его провал в конкуренции с Владимиром Путиным, выдвинутым федеральной командой, стал центральным событием федеративной истории России. Унификация законодательства на всей территории страны и контроль за регионами через систему федеральных округов стали первыми шагами нового президента.
Регионы легко расстались со своими правами. В Конституции 1993 года все субъекты Федерации, а не только республики получили равные полномочия. В результате формирование федерации на территории России стало побочным эффектом: не завоеванием, а своеобразным даром. Стародубцев пишет: "У регионального сообщества не формируется восприятие автономии как ценности, которую необходимо отстаивать". Беспрекословное подчинение губернаторов центру стало платой за возможность продолжать получать ренту от управления регионом. В консолидированном бюджете выросла доля трансфертов (центр стал перераспределять больше средств), увеличилось число федеральных чиновников на местах.
Эти закономерности отражаются и в распределении денег. В 2000-х годах центр сильнее всего поддерживал деньгами и льготами (через ОЭЗ, ФЦП, бюджетный инвестфонд) самые экономически слабые регионы и, наоборот, самые сильные - обеспечивая их лояльность.
Вывод Стародубцева: российская региональная политика сильнее зависит от политических процессов в стране, чем от проблем и целей в развитии регионов. После введения нового порядка избрания губернаторов в 2004–2005 годах даже трансферты были деполитизированы: центру уже не нужно было "покупать" лояльность региона, ведь она была обеспечена автоматически.
Возможен ли в России ренессанс региональной политики? Конечно. Но не раньше, чем снова возникнет политическая конкуренция. Правда, велик риск, что тогда, как и в 1990-е, региональная политика станет и для федеральных, и для региональных игроков не самоцелью, а инструментом в достижении политических целей на федеральном уровне. Непоследовательность российской региональной политики обусловлена тем, что она всегда была подчинена вопросам выживания и укрепления власти федеральных игроков. Региональные элиты пока лишь статисты, а главным действующим лицом даже во время парада суверенитетов был центр. Сможет ли Россия стать федерацией не только по названию - вопрос складывания региональной идентичности, за которую элиты будут готовы бороться независимо от размера нефтяной ренты, которой в данный момент обладает центр.
Выхолащивание политического процесса, которое Стародубцев показывает на примере региональной политики,
Но собственно качество законотворческой работы опустилось ниже всякой критики. Это можно констатировать вне зависимости от отношения к политическому режиму в стране. Примеры законодательных провалов - монетизация льгот, закон об игорных зонах, который в позитивной своей части оказался нереализуем, а в негативной привел к переходу игорной индустрии на нелегальное положение и, что еще хуже, к сращиванию правоохранительных органов и оргпреступности. Теперь даже глава государственно-правового управления президента Лариса Брычева, один из творцов этой системы, призывает парламентариев к вдумчивости (Шульман цитирует ее непубличное выступление в Госдуме в феврале 2014 года): "Хотелось бы, чтобы скорость изменений в законодательстве была как-то по возможности приторможена, и можно было бы тогда более обоснованно, более сбалансированно находить решения".
Компенсировать отсутствие дискуссий в парламенте должны были его суррогаты - Общественная палата, а затем Открытое правительство и т. д. Общая черта всех подобных конструкций: они дают возможность гражданам, экспертам и лоббистам высказаться, но не более. Имитационный характер таких конструкций со временем лишь усиливается. Политическая конкуренция, которая может оживить спящий федерализм, придаст и этим институтам полноценный характер. Они перестанут быть суррогатами. Ужасные законы были бы иными, если бы о них спорили конкурирующие друг с другом депутаты, которым предстоит идти на выборы, где успех не гарантирован. Монополия - инсульт для законотворческой системы кровообращения, пишет Шульман, а любая фракция с пакетом голосов 50%+1 - убийца парламентаризма.
Чтобы вернуть парламенту нормальный вид, исполнительной власти придется наступить своей песне на горло: отказаться от закрытых обсуждений, нулевых чтений и ускоренных рассмотрений законопроектов, перейти к постатейному утверждению бюджета, исключить все "чрезвычайные" нормы. Собственно, нужно будет вернуть парламенту полномочия, изъятые у него в 2000-х. А также вернуть регионам и населению изъятые у них права.