"Прессануть Госзаказчика" или несколько слов об "убийцах тендеров"

Голос человека, которого мне отрекомендовали как высококлассного наемного «убийцу тендеров», звучал в телефонной трубке бодро и веско:

— Практически любые торги завалю. Оплата будет сильно зависеть от ситуации. Госзаказчика хотите прессануть ? Себе потом контракт забирать будете? Вам вообще для чего это нужно?

Узнав, что ни для чего, что я просто по журналистской надобности интересуюсь трудовыми буднями так называемых конкурсных рейдеров, собеседник приглушил свой энтузиазм.

— «Рейдер», «убийца»… Слишком громко звучит, — нехотя сказал он. — Мне больше нравится так: «частный консультант по госзаказу». И не нужно делать из моего рода занятий фильм ужасов. Раньше на госзаказе зарабатывали хорошие деньги только коррумпированные чиновники и коммерсанты. А когда 94-ФЗ2 приняли — такие, как я, тоже стали работать в этой системе. Потому что и с чиновников, и с коммерсантов сдернуть денег легче стало, если у тебя голова на плечах есть. Причем даже если «клиент» не коррумпирован. Но заметьте: работаем чисто, никакого криминала. Результат гарантируем почти на сто процентов!

Государственный и муниципальный заказ в совокупности по нынешним временам — это свыше 5 трлн рублей в год. Такой внушительный объем средств перетек в 2011 году в экономику от двухсот тысяч бюджетных и муниципальных учреждений и ведомств почти по двенадцати миллионам контрактов.

Вот на этих-то оживленных коммуникациях между заказчиками и поставщиками и промышляют успешно многочисленные конкурсные рейдеры. Где-то отщипнут от коррупционеров по принципу «Грабь награбленное», где-то тендер пригрозят сорвать, чтобы получить отступные, а где-то накажут госзаказчика за непроходимую глупость, проявленную в деле составления конкурсной документации.

Главное — умеючи поворачивать дышло 94-ФЗ и 135-ФЗ («О защите конкуренции»). В этом смысле феномен «разрушителей тендеров» — прекрасный «прожектор», высвечивающий все недостатки существующей системы госзакупок.

Размах конкурсного рейдерства эксперты называют внушительным. Однако даже по довольно подробной статистике проведения торгов, которую ведет Росстат, его невозможно оценить количественно.

«По внешним признакам сложно определить, в какой мере заключение того или иного контракта связано с действиями рейдера, — говорит Кирилл Кузнецов, генеральный директор Центра эффективных закупок «Тендеры.Ру». — Наиболее уязвимы муниципальные заказчики. А в части предмета торгов больше всего проблем сулят контракты подрядные и связанные со здравоохранением (особенно поставка лекарств и сложного оборудования), а также ИТ-закупки».

Беловоротничковая удаль

Поскольку выяснить про modus operandi конкурсных рейдеров непосредственно у представителя их сообщества толком не удалось,  пришлось реконструировать их обычаи и повадки с помощью экспертов и по показаниям очевидцев.

Кузьма Кичик, ассистент кафедры предпринимательского права юрфака МГУ, уделивший немало времени академическому изучению этого феномена, поделился емким определением: конкурсное рейдерство — это недобросовестное поведение хозяйствующих субъектов, которые принимают участие в размещении заказов без цели их исполнения.

Это расширительное толкование феномена вполне справедливо и включает в себя не только наемных «убийц тендеров», но рыночных и околорыночных игроков, которые участвуют в торгах с целью получить «дивиденды» в той или иной форме в обмен на то, что поспособствовали победе определенной компании. В этом смысле члены разнообразных картелей, выходящие единым фронтом на госторги с целью привести к победе согласованного между собой участника (что нередко случается на «узкоконкурентных» рынках), также подпадают под определение конкурсных рейдеров.

Готовьте ваши денежки

Для классификации немаловажно, как именно конкурсные рейдеры получают «дивиденды» за свое участие в процессе размещения госзаказа. Основных форм «монетизации» три.

1. Выиграть торги, получить авансовый платеж и исчезнуть. Мошенничество в чистом виде и самый рискованный с точки зрения Уголовного кодекса РФ способ, недостойный истинных беловоротничковых профессионалов: так грубо «кидать» родное государство?! Торгов, которые предусматривают авансовый платеж, не так много, и заказчики настороже. Как вариация: можно выиграть торги и поставить какую-нибудь ерунду вместо потребной заказчику, воспользовавшись тем, что тот опростоволосился при составлении конкурсной документации. Тут уголовных рисков меньше, и может прокатить, особенно в конце года, когда бюджеты заказчика «горят», и тому нужно закрывать контракты любой ценой.

2. Переуступить выигранный контракт — либо в форме субподряда, либо получив «вознаграждение» за отказ от заключения контракта с госзаказчиком от второго участника, которому в итоге переходит заказ. Монетизировать субподряд технически сложнее: ведь в большинстве случаев рейдер выигрывает торги, предложив более низкую стоимость. Значит, ему нужно затем найти исполнителя, который согласится выполнить весь объем работ или поставить товары по столь низкой цене, чтобы и рейдер мог заработать на контракте свою маржу.

«Поэтому перепродажа контактов происходит чаще всего с уступкой по качеству», — замечает Ирина Кузнецова, директор Института по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд ГУ-ВШЭ. Заказчик либо проглотит горькую пилюлю, либо станет судиться. Но рейдера решения суда не особенно волнуют: его фирма-однодневка, как правило, специально созданная для участия в торгах, не боится ни внесения в Реестр недобросовестных поставщиков, ни санкций со стороны ФАС или суда. Она просто тихо умирает.

3. Шантажировать заказчика или других участников размещения заказа. Весьма интеллектуальное занятие, потому что состоит в том, чтобы находить уязвимые места «оппонентов» по торгам и в полной мере использовать слабые места законодательства к своей выгоде. Вариаций — великое множество. Чтобы «завалить» проведенные торги, не обязательно даже числиться среди их участников. Совершенно сторонняя фирма может жаловаться в ФАС и настаивать на отмене результатов торгов через суд. Такие действия полностью законны, зато факты шантажа — трудно доказуемы.

«Страшилок» об атаках конкурсных рейдеров на госзаказчиков эксперты могут поведать немало.

— Как-то на региональном семинаре, — вспоминает Андрей Храмкин, директор Института госзакупок Российской академии государственной службы, — ко мне подошел слушатель, представитель областной думы, и поведал такую печальную историю.

В городе появилась фирма, которая взялась оспаривать все до единого конкурсы, проводившиеся одним из ведомств: подавать жалобы, судиться. В итоге вообще все контракты ведомства на протяжении целого квартала оказались заблокированы. А потом представители этой фирмы пришли на «переговоры» и сказали: «Через месяц у вас будет большой конкурс (закупки на серьезную сумму). Обеспечите победу в нем нужной нам компании — и больше никаких проблем у вас не будет!»

Даже заказчики из силовых ведомств не могут чувствовать себя в полной мере спокойно. «Впрочем, с ними мошенники связываются не так часто, — говорит Кирилл Кузнецов («Тендеры.Ру»). — Не потому, что торги сорвать трудно, а просто опасаются проблем, которые силовики-заказчики способны им создать по линии своей основной деятельности».

Ирина Кузнецова тоже вспоминает одного из своих слушателей — судью. Тот обескураженно жаловался: «Мы проводили конкурс; мне позвонили прямо в кабинет и говорят: если наша фирма не победит, то мы здорово испортим вам жизнь — сорвем не только эти торги, но и все следующие. Я такой наглости даже ожидать не мог!»

— Коллизий в 94-ФЗ — вагон и маленькая тележка, — говорит Кузнецова. — Сорвать можно фактически любые торги. Чуть ли не каждое слово в техзадании, где заказчик описывает, что именно ему хотелось бы закупить, профессиональный рейдер может легко представить как попытку ограничения конкуренции. Это стопроцентный фактор для манипуляций.

С проблемой знакомы и в Федеральной антимонопольной службе. Именно это ведомство выступило соразработчиком закона в 2005 году и было назначено исполнительным органом по контролю размещения госзаказа. Глава ФАС Игорь Артемьев полагает, что 94-ФЗ совсем ни при чем:

— Когда приходит фирма-однодневка и заявляет: «Выбирайте, либо я сейчас угроблю тендер, либо…», — это вымогательство, это Уголовный кодекс в чистом виде. Когда рейдер угрожает заказчику в первый раз, возможно, его трудно схватить. Но для полной победы ему придется проделать это во второй, третий, четвертый раз — и так весь бюджетный год. Но если заказчик получил первый сигнал и понимает, что рейдер опять придет, — почему не обращается в правоохранительные органы?

Почему-то не обращается. C момента вступления в силу 94-ФЗ специалисты не припомнят случая, чтобы конкурсный рейдер пошел по статье за вымогательство. Тем более что шантаж можно обставить очень тонко — замучаешься доказательную базу собирать.

Со стороны добросовестных поставщиков, участвующих в торгах по госзаказу, проделки конкурсных рейдеров тоже смотрятся подло. Порядочный участник торгов корпит над цифрами, считает себестоимость, ставит цену с оглядкой. А рейдер, который исполнять контракт не собирается, лихо демпингует и побеждает.

А дальше начинает свой торг со вторым номером: «Если нам откатите — мы откажемся от заключения контракта, и он достанется вам; а не откатите — заключим контракт и тупо не будем ничего делать — поручитель у нас все равно «левый»!» Пока заказчик через суд добьется расторжения договора, полгода пройдет. И будет новый конкурс. Но где гарантия, что рейдер снова не заявится на него с уже другой фирмой-однодневкой?

В коллекции Ирины Кузнецовой (ГУ-ВШЭ) есть и такой пример:

— Я знаю директора регионального молокозавода, который прямо признается, что у него ни одни торги не проходят без того, чтобы договариваться с другими участниками и откатывать им.

Государственных заказчиков на его территории мало, за контракты приходится биться. Но бьются-то не два молокозавода, а он — против семи фирмочек, у которых за душой ничего, кроме шариковой ручки и знания юридических норм, нет. Ему госконтракт нужен как воздух, он лишь 15% своей продукции может реализовать через розницу.

И он говорит: «Если я перед проведением запроса котировок не откачу этим семи «козлам», я точно знаю, что в следующие три месяца мне придется сливать молоко в канаву. Потому что вопрос для меня стоит именно так: либо платить рейдерам, либо сливать в канаву». Вот в этой мутной воде 94-ФЗ рейдерам очень хорошо живется!

Правильные закупки

Шесть лет страна живет и закупает для государственных и общественных нужд по 94-ФЗ. У него масса достоинств. Чего стоит только то, что благодаря открытости информации о закупках мы стали запросто узнавать об экстравагантных потребностях распорядителей бюджетных средств. Таких, например, как позолоченная кровать для дома приемов МВД, представительский «Мерседес» для директора детского дома или бурундийские барабанщики для выступления на приеме у сахалинского губернатора.

Закон о госзакупках все это время латали-перелатывали. Шуточное ли дело: принято 27 пакетов поправок (бывали месяцы, когда принимали по три-четыре пакета!), а действующая ныне редакция раздулась по объему почти в пять раз по сравнению с первоначальной.

Ориентировка

Доводки во многом оказались полезными, но главный недостаток, по мнению большинства участников рынка, поправить не смогли. Закон написан так, что его антикоррупционная логика без сбоев работает только в условиях идеального рынка и для идеального товара (работ, услуг).

Идеальный рынок — это когда на нем царит яростная конкуренция и работает масса участников, сговориться которым в принципе невозможно. Идеальный товар — такой, для которого критерии оценки качества понятны и легко формализуемы, так что поставщикам остается только с легкой душой соревноваться по количественно измеряемому параметру — цене. Много у нас таких? А чем «неидеальнее» рынок и товар — тем больше возможностей для махинаторов, коррупционеров и конкурсных рейдеров.

Качественно закупиться сложными товарами (или, не приведи господь, с уникальными характеристиками) — для госзаказчика почти невыполнимая задача. Рядом с добросовестным исполнителем, дорожащим своей репутацией и имеющим опыт реализации таких проектов, на конкурс становится только-только зарегистрированная фирма с юридической «пропиской» в какой-нибудь хрущевке.

И ведь обязательно выиграет, предложив треть цены! Возможно даже, потом честно постарается спроворить что-то «на коленке». И получит заказчик «кривой» заказной софт или сайт.

«А вы пишите грамотное техзадание!» — советуют госзаказчикам обычно в Федеральной антимонопольной службе. Увы, во множестве случаев это просто невозможно.

— Нередко в инновации техзадание — это три четверти самой инновации, — говорит Рустэм Хайретдинов, заместитель генерального директора InfoWatch. — Ни в одном министерстве нет специалистов, чтобы написать «грамотное» ТЗ для заказного софта. Постановка задачи, экспертная оценка, прототип, пилотная система, сдача, оплата — по-другому заказной софт не разрабатывается. Куда здесь встроить конкурс? Конкурс должен проводиться не на систему, а на солидную компанию, для которой сделать систему важнее, чем не сделать. И чтобы ее выбирали из первой десятки, двадцатки или пусть даже сотни.

Но такой подход сейчас однозначно рассматривается законом как ограничение конкуренции. Вот и мудрят с торгами заказчики, чтобы заполучить себе надежного поставщика и закупить что потребно, а не что ни попадя: отсекают нежелательные элементы с помощью квалификации, «затачивают» конкурс под определенный круг исполнителей. Со стороны очень смахивает на коррупцию: видно, как шибко хотят определенного поставщика протащить. Но откатная «мотивация» со стороны чиновника на самом деле здесь присутствует далеко не всегда.

Теперь все так запуталось, что, когда видишь какой-нибудь «опереточный» тендер, явно «заточенный» под кого-то, уже не знаешь, что и думать.

Бюджетный цейтнот

Конкурсный рейдер любит сыграть на слабом месте, которое есть почти у всех без исключения государственных и муниципальных заказчиков. А существует оно благодаря нашей системе бюджетирования и специфическим традициям освоения средств бюджетниками.

Известно, что после начала очередного бюджетного года средства приходят на счета далеко не сразу. Заключение контрактов в течение первых трех кварталов продвигается не особо споро, так что к началу четвертого образуется приличный «навес» неосвоенных средств. По статистике — по меньшей мере треть от того, что отведено на год. Что происходит дальше — тоже не секрет.

Кузьма Кичик (МГУ), поработавший в свое время в системе госзаказа, так описывает «календарь» закупщика бюджетного учреждения:

— Информация о том, что деньги идут, появляется в феврале. Реально средства зачисляются в марте. Документы о расходовании начинаем готовить в апреле, а подписываем в мае. Потом лето, когда серьезные дела не делаются. В сентябре начинаем осваивать. Потом последний квартал, общий стресс — и ужасный декабрь, когда все контракты нужно закрывать…

Не успел освоить — средства на новый период не переносятся, а забираются обратно в бюджет. Да еще на будущий год финансирование могут урезать: не освоил — значит, не нужно столько!

Президент Дмитрий Медведев нарисовал еще более мрачную картину на заседании комиссии по модернизации в конце прошлого года:

 «Я в правительстве два года работал – почти всё, что нужно тратить, зачастую закрывается декабрем. Все приходят и говорят: «Давайте быстренько всё это сделаем, чтобы не вылетело». У нас в этой мутной воде затем возникает существенное завышение стоимости, потому что всё это на ходу, с наскока делается, в том числе потом большие откаты».

Так что в декабре в госзакупках начинается настоящая «путина»: заказчик идет на торги, как лососевые на нерест, преодолевает любой ценой пороги и преграды и мечет контракты. Восхитительное время для конкурсного рейдера, лучший сезон для промысла! Заказчик то и дело лепит ошибки в конкурсной документации, сговорчив и готов многим поступиться при приемке товаров и работ, лишь бы закрыть контракт.

Еще одна удобная возможность для рейдера хорошо заработать кроется в феномене «кассового разрыва» у бюджетника. Это когда деньги на счет еще не поступили — а дело делать нужно уже сейчас.

— Лето, нужно ремонтировать спортивные площадки у школ, время не ждет, — приводит пример Кирилл Кузнецов («Тендеры.Ру»). — И вот заказчик договаривается со знакомым подрядчиком: «Ты начинай работы, мы тебе потом заплатим, когда появятся деньги — через аукцион». Причем с его стороны это может быть вполне «честная» схема — без взяток и откатов.

Однако начало исполнения работ по контракту до его заключения — это явное нарушение закона и почти гарантированное приглашение мошенникам. Когда деньги у заказчика появятся, тот, наконец, устроит аукцион и, разумеется, постарается его «заточить» — например, указав невероятно короткие сроки исполнения. Другие добросовестные подрядчики на такой аукцион даже не пойдут, а рейдер — с большим удовольствием: он-то видит, что работы на самом деле уже проведены, и может смело демпинговать. К тому же у него есть дополнительный рычаг давления на незадачливого заказчика: если факт проведения работ без аукциона дойдет, скажем, до прокуратуры, то чиновнику грозит статья — «халатность» или «превышение должностных полномочий».

Внимание к деталям и наблюдательность — главное качество успешного «убийцы конкурсов». Особой романтики в этом малопочтенном и преимущественно кабинетном занятии нет.

Рутинное мелкое пакостничество на торгах, конечно, приносит им определенный доход, но не особо впечатляющий. Добросовестные участники размещения заказа частенько сталкиваются со скромными рейдерами, которые довольствуются малым: отбить свои расходы на участие, получить 20–30 тысяч рублей сверху — и отправиться восвояси. Но это только если торги более или менее чистые и возможностей для большого «красивого» шантажа не просматривается. Зато нарушения процедуры и ошибки при проведении торгов со стороны заказчика — для них настоящий подарок: в этом случае гонорар способен возрасти на многие порядки.

И чем сложнее и неудобнее в практическом применении система размещения заказов, чем чаще заказчикам и поставщикам приходится искать обходные пути — тем больше у рейдера работы.