Искусственные привилегии, или территория беззакония

Еще в 2010 г. Дмитрий Медведев отметил: "По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и "откаты", и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей" (из 5 трлн руб. общего объема госзаказа).  В ноябре 2012 г. председатель Счетной палаты Сергей Степашин еще раз подтвердил эти цифры, сказав: "Каждый год из средств, выделяемых на госзакупки, похищают один триллион рублей".

Борьбу с коррупцией при закупках в России можно обозначить одним словом - "процедуры".

Мотивировать чиновников или сделать их более компетентными указом нельзя. Но можно обставить процесс закупок обязательными процедурами, дабы предельно сковать свободу маневра закупщиков и поставить решения о выборе поставщика в зависимость от легко контролируемых критериев, прежде всего цены. Открытость информации о торгах дает возможность всем желающим анализировать, кто, что и у кого купил.

Руководствуясь этими целями, возглавляемая Игорем Артемьевым Федеральная антимонопольная служба при поддержке Германа Грефа добилась принятия к концу 2005 г. закона о госзакупках, знаменитого закона №94-ФЗ. Это был уникальный акт: ругать его дружно начала вся страна, критические суждения о документе можно было услышать не только от чиновников или экономистов, но даже от врачей, учителей и театральных режиссеров. Ничего удивительного: приглашение артиста в спектакль часто тоже осуществляется по конкурсу, организованному на основе 94-го закона.

Компьютеры без софта

Закон, безусловно, сыграл положительную роль. Он сделал информацию обо всех тендерах открытой, позволив общественности "отлавливать" закупки "майбахов". Многие закупки были сконцентрированы на электронных торговых площадках. Открытость торгов дала возможность расширить число их участников.

Однако у документа оказалось столько "побочных эффектов", что было как-то неясно, чего же в нем больше - плюсов или минусов. Главным методом закупок стал аукцион с понижением цены, поэтому чиновники порою закупали для школ компьютеры без программного обеспечения - так дешевле. Сложные товары и услуги, предусматривающие большой объем сопроводительных сервисов, часто просто "не умещались" в бюрократические процедуры - не имелось нужных статей расходов. Кроме того, на аукционах невозможно выявить компетентных исполнителей. Поэтому, как утверждает руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru Кирилл Кузнецов, "вполне добросовестные закупщики иногда стараются всеми силами через разные схемы добиться выигрыша контракта "своим" поставщиком, с которым они привыкли работать, который гарантирует качество и сроки поставок и который не срывает поставки в случае задержек с финансированием".

"94-ФЗ поставил огромное количество специалистов в отрасли закупок вне закона. Он сыграл негативную роль, так как из госзакупок стали уходить профессиональные менеджеры, а недобросовестные прижились, формально исполняя жесткие процедурные требования закона", - констатирует генеральный директор Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ), председатель совета директоров "Фабрикант.Ру" Сергей Габестро.

Едва только 94-й закон вступил в силу, правительство начало его корректировать, и за истекшие годы туда внесли десятки поправок. Но принципиальные недостатки документа не были устранены. Именно поэтому закупки для самых ответственных проектов, таких как олимпийские стройки, подготовка саммита АТЭС, вещевое обеспечение армии, организуются не по 94-му закону, а в особом порядке, по специальным решениям правительства.

Что касается коррупционеров, то они сумели приспособиться к сложным процедурам: технические задания и условия конкурсов можно составить таким образом, чтобы отсечь лишних конкурентов.

"В среднем по стране на каждом аукционе три участника, но это могут быть компании из одной комнаты, с одним IP-адресом, - поясняет председатель организационного комитета Национального рейтинга прозрачности закупок Антон Назаркин. - Территория страны большая и разнородная, компании редко решаются приходить в соседний регион, панибратские отношения госоргана с местным поставщиком режут конкуренцию на корню".

В прошлом году НАИЗ провела мониторинг всех государственных тендеров на сумму более 1 млрд руб. В поле зрения экспертов попала 221 закупочная процедура общей стоимостью (по начальной цене) свыше 586 млрд руб. Анализ показал, что 57% контрактов заключалось с единственным поставщиком, то есть более чем в половине случаев конкурсов вообще не было. "Чаще всего закупки у единственного участника через несостоявшиеся конкурентные процедуры совершаются для того, чтобы придать легитимность контрактам с высокой стоимостью при отсутствии рыночно обоснованной цены", - объясняет Сергей Габестро. Реального снижения цены на торгах не происходило: среднее уменьшение стоимости по сравнению с начальной составляло 0,75%, в то время, как конкурентные закупки в среднем дают снижение в 9,41%. В тех случаях, когда закупки происходили не на электронных аукционах, а на открытых конкурсах (а это случается примерно в одной трети случаев), все было хуже: в 76% конкурсов поставщики не снижали объявленную стоимость, в 16% случаев цена была урезана не более чем на 1%.

Главный вывод, который можно сделать после семи лет работы 94-го закона, - процедуры, сколь бы изощренными они ни были, не способны заменить ни добросовестности, ни компетентности.

ФАС и вымогатели

Важным побочным следствием работы 94-го закона стало небывалое усиление значимости Федеральной антимонопольной службы - ФАС обрела статус "закупочной полиции". Любой участник любого устроенного в госструктурах тендера мог пожаловаться в ФАС на его результаты, и ФАС могла отменить итоги любого тендера. Специалисты, опрошенные "Ко", утверждают, что ни в одной стране мира нет ведомства с аналогичными функциями и полномочиями.

Жалобами в ФАС пользовались корпорации в войнах друг с другом. Например, в конце 2011 г. по жалобе компании "Трансстроймеханизация" Аркадия Ротенберга ФАС аннулировала победу группы "Сумма" Зиявудина Магомедова, выигравшей конкурс на строительство железнодорожной ветки Кызыл - Курагино за 47 млрд руб.

Зато в конце прошлого года по жалобе фирмы "Контакт-С", связанной с Зиявудином Магомедовым, был отменен контракт на реконструкцию Рязанского шоссе на 10 млрд руб. (его победителя еще не определили, но среди участников присутствовали "Трансстрой" Олега Дерипаски и "Ингеоком" семьи Рудяков).

По мнению Сергея Габестро, в результате активности государства, пытающегося контролировать закупки, теневые денежные потоки развернулись и "потекли" от менеджеров по закупкам в сторону контролирующих органов. Примером этого может служить знаменитое дело о "золотых томографах". Сначала контрольные и правоохранительные органы, включая Контрольное управление президента (КУ), выяснили, что во многих регионах магнитно-резонансные томографы покупаются по завышенным ценам. Затем глава одного из департаментов КУ Андрей Воронин оповестил производителей оборудования, что в Росфинмониторинге в связи со скандалом якобы создан черный список компаний, и попавшие в этот список фирмы больше не смогут участвовать в тендерах. За исключение из списка чиновник потребовал с каждой компании по $1 млн.

Активность ФАС и техническое несовершенство 94-го закона привели к тому, что в России возник закупочный гринмейл: вымогатели требуют у фирм - победителей тендеров деньги за то, что они не завалят ФАС жалобами на результаты конкурса.

К тому же вымогатель может угрожать тем, что будет участвовать в тендере и даст демпинговую цену. "Система тендеров и торгов породила не только еще большую коррупцию, но и новый вид криминального бизнеса - вымогательство доли у победителя тендера псевдоучастниками, - рассказывает бизнес-консультант Николай Камынин. - Теперь такие фирмы-вымогатели со всей России "сбегаются" в место проведения тендеров с единственной целью - урвать у победителя свою долю за формальное участие в тендере".

Крайне редко таких шантажистов преследуют в уголовном порядке. Так, в декабре задержан "29-летний житель Твери", который вместе с подельниками подозревается в вымогательстве при совершении госзакупок на электронных торговых площадках: сообщники от лица потенциальных конкурентов вымогали у участников торгов деньги под угрозой срыва мероприятия. Аналогичный случай произошел в 2010 г., когда ФГУ "Центр спортивной подготовки сборных команд России" выиграло тендер на поставку медицинского оборудования для сборных, после чего некий злоумышленник пожаловался в ФАС на неправильности в условиях тендера, а потом стал вымогать 2,5% от суммы контракта за аннулирование жалобы.

Некоторые опрошенные  эксперты намекали, что за шантажистами иногда стоят и сотрудники ФАС, в частности руководитель управления ФАС по Москве Рачик Петросян. Однако, поскольку подобные обвинения голословны, придавать им значения не стоит.

На всех фазах

Собрав все многочисленные жалобы на 94-й закон, Министерство экономического развития в 2011 г. выдвинуло альтернативу - законопроект о федеральной контрактной системе (ФКС). ФАС выступала резко против, так что в течение 2011-2012 гг. судьба законопроекта была неопределенной. Игорь Артемьев доказывал, что возможность заменять аукционы другими процедурами погубит все, сделанное в сфере борьбы с коррупцией. Как рассказали "Ко" эксперты, главным защитником 94-го закона был Михаил Евраев, выпускник петербургского юрфака. Он с 2007 г. по 2012 г. работал начальником управления контроля размещения государственного заказа в ФАС. Якобы именно об его непреклонную волю разбивались все попытки дать другие инструменты закупок, кроме аукциона, и тем более оттеснить ФАС от всего процесса. Но в 2012 г. сторонники гибкости начали побеждать, и Михаил Евраев был перемещен из ФАС на пост заместителя министра регионального развития, а затем - очень быстро - в кресло замминистра связи.

Главное отличие федеральной контрактной системы в том, что она регламентирует не только выбор поставщика, а весь процесс закупок, начиная с фазы планирования и заканчивая исполнением заказа. Соответственно все этапы будут выставлены на всеобщее обозрение в Интернете. Закон требует назначения должностных лиц, несущих ответственность за закупки. Наряду с аукционами закон предлагает такие формы выбора поставщика, как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Для исключения демпинга закон требует дополнительных гарантий от тех, кто снижает цену больше чем на 25%, от начальной. Наконец, ФКС предусматривает аудит закупочной деятельности, которым будет заниматься Счетная палата.

Осенью закон утвердили в первом чтении, однако второе чтение перенесено. "В 2013 г. должен быть продолжен диалог с экспертами", - поясняет Сергей Габестро.

Разногласий много. Сергей Габестро, создавший одну из электронных торговых площадок, не допущенную к размещению госзаказа, разумеется, требует свободного доступа электронных площадок к системе.

Многие эксперты желают, чтобы все виды выбора заказчиков имели место только в электронной форме. "ФКС предполагает возврат к бумаге, якобы потому, что у нас низкое проникновение Интернета, - возмущается Антон Назаркин. - Это неправда! У нас Windows 7 стоит чаще, чем в Европе". В то же время Кирилл Кузнецов сомневается, что государство сможет разработать надежную информационную систему по госзакупкам, ведь и сегодня сайт goszakupki.gov.ru часто зависает.

Большим недостатком ФКС считается отсутствие возможности заключения рамочных контрактов на однообразные, регулярно получаемые услуги, например услуги нотариуса.

Непонятно, смогут ли организации планировать свои закупки, особенно если их объемы работ зависят от выигрыша конкурсов. "Оперативно построить планирование закупок невозможно, - уверен Антон Назаркин. - Этому мешают и состояние информационных систем, и белиберда в отчетности".

Дошли до госкомпаний

В 2012 г. в сфере закупок произошло еще одно важнейшее событие: был принят закон №223-ФЗ, в соответствие с которым некоторые элементы 94-го закона распространялись на компании с госучастием. Точной процедуры закупок для них закон не прописал, но зато потребовал предельной открытости конкурсов и аукционов. По словам Сергея Габестро, "223-й закон внес понимание - прозрачность неизбежна. До этого многие не верили". Однако большой пользы от его внедрения эксперты не увидели. Национальный рейтинг прозрачности закупок (НРПЗ) не фиксирует улучшений в уровне прозрачности в госсекторе начиная с 2009 г. "Фактически, 223-й закон содержит только требования раскрытия информации, - рассуждает Кирилл Кузнецов. - Никаких ограничений на покупку "золотых" автомобилей или требований конкурентных закупок он не содержит. Это, кстати, побуждает некоторые госструктуры создавать дочерние компании, с тем, чтобы переводить туда закупки и таким образом переводить закупочную деятельность из сферы 94-го в сферу действия 223-го закона".

"Сам по себе закон №223 сделан, судя по всему, наспех, - комментирует Александр Ермоленко, руководитель корпоративной практики "ФБК-Право". - Несмотря на схожесть методов правового регулирования с принятым раньше 94-м, наработанный опыт в новом законе практически не используется. По сути, мы имеем дело с таким же "сырым" законодательным актом, каким был закон о госзакупках сразу после его принятия.

На многие вопросы, главным образом касательно свободы заказчика в установлении процедур закупок и выбора возможных вариантов поведения в тендерах, закон №223 ответа не дает. В настоящее время юристы и закупщики госкомпаний мечутся между этими альтернативами, не понимая, то ли законодатель не написал что-то по ошибке, но имел в виду, или же намеренно оставил лазейки?"

К тому же, как отмечает Кирилл Кузнецов, иногда обнародование информации о закупках является раскрытием коммерческой тайны, что выгодно конкурентам. Именно поэтому в ноябре руководители крупнейших российских госкомпаний - Сбербанка, ВТБ, "Роснефти" и "Газпром нефти" - выступили с обращением к Владимиру Путину с просьбой не распространять действие 223-го закона на коммерческие структуры, работающие в условиях рыночной конкуренции.

Ядерный взрыв

Надо отметить, что не во всех госкомпаниях ситуация одинакова. Опрошенные "Ко эксперты отмечают, что в некоторых из них в последние годы начались перемены к лучшему: руководство взялось контролировать издержки, начало совершенствовать систему закупок. По мнению Сергея Габестро, к числу таких относятся Объединенная судостроительная компания, "Росатом", "Роснано", Федеральная сетевая компания и Газэнергохолдинг со всеми "дочками" кроме "Мосээнерго". И даже в "Газпроме", хотя там вроде бы никто не менял руководство, в 2012 г. наблюдатели стали фиксировать некоторые перемены к лучшему. Причина, вероятно, заключается в том, что трудности, с коими столкнулся "Газпром" на внешних рынках (сланцевый газ и т.д.), заставили топ-управленцев монополии немного больше думать.

Глава "Росатома" Сергей Кириенко начал борьбу с коррупцией еще в 2010 г., поставив задачу - создать лучшую систему закупок среди госкомпаний. В результате количество закупок, осуществляемых на основе конкурентных конкурсов, увеличилось с 30 до 100%, снижение цены от изначальной составляет 10-13%. 93% закупок проходит на электронных торговых площадках. Снижение цен от изначальных позволило концерну экономить миллиарды, причем суммы экономии росли по мере внедрения системы конкурентных торгов: 20 млрд руб. в 2010 г., 32 млрд руб. в 2011 г., почти 40 млрд руб. в прошлом году (при годовых объемах закупок в 300-400 млрд руб.). Был создан арбитражный комитет, куда поставщики могут жаловаться. "Меня иногда оторопь берет, когда я смотрю жалобы, поступившие в наш центральный арбитражный комитет, - признавался Сергей Кириенко в конце 2010 г. - В этом году уже уволили шестерых человек за нарушения в результате процедур контроля... Десять материалов на возбуждение уголовных дел мы передали в правоохранительные органы".

Поскольку руководство "Росатома" само "сдает" своих менеджеров прокуратуре, высокопоставленные сотрудники атомной отрасли стали фигурантами громких уголовных дел, связанных с закупками. Так, в прошлом году было арестовано руководство входящего в "Росатом" Сибирского химического комбината, бравшее "откаты" за помощь в поставках для комбината угля.

Впрочем, не все эксперты разделяют восхищение Сергеем Кириенко. "С точки зрения регламентации деятельности "Росатому" действительно удалось выстроить достойную закупочную службу, но работает она не всегда безупречно", - осторожно замечает Кирилл Кузнецов.

Законы и рынок

Важнейшим обстоятельством, делающим борьбу с коррупцией при госзакупках столь безнадежной, является тот факт, что она существует и в частных корпорациях (особенно крупных). Далеко не всегда частный бизнес может служить "бенчмарком" по отношению к госструктурам. Примеров, когда директора (наемные топ-менеджеры) предприятий концентрируют закупки в собственных фирмах, нередки.

Искоренить их непросто. По словам Кирилла Кузнецова, выстраивание рациональной системы закупок в крупной фирме требует многих месяцев работы, миллионов рублей затрат, привлечения опытных специалистов или консультантов. Распространенность "откатов" приводила к ситуациям, когда директора даже не увольняли разоблаченных менеджеров: пусть они берут свою долю, но хотя бы знают дело.

Тем не менее все наблюдатели сходятся в том, что постепенно ментальность менеджмента меняется. "Три года назад я мотивированных менеджеров не встречал, их были единицы. Теперь наблюдаю рост потребности вести свою деятельность эффективно", - утверждает Сергей Габестро. "Ментальность снабженцев меняется, - подтверждает исполнительный директор НАИЗ Георгий Сухадольский. - Раньше все считали, что "откат" - это "бонус".

Интерес собственников к построению эффективной системы снабжения выявил дефицит квалифицированных менеджеров, так что их стали уже переманивать. Зафиксирован случай, когда менеджер по снабжению в одной машиностроительной компании получил 2 млн руб. в месяц - больше, чем генеральный директор.

Вокруг закупок разворачивается нечто вроде экспертного общественного движения. Министр по делам открытого правительства Михаил Абызов пригласил Алексея Навального в рабочую группу по проблемам закупок. Бизнес-омбудсмен Борис Титов создает должность общественного помощника по закупочной деятельности (им стал Сергей Габестро), при помощнике будет экспертный совет. Титов заключил соглашение со Счетной палатой о том, что по наводкам "общественности" СП будет проводить проверки госорганов с подозрительными результатами закупок.

Ясно, что нет универсального решения, как заставить людей быть честными. Все зависит от мотивации руководителей компании, а последняя зависит от того, насколько рыночная конкуренция делает контроль над издержками важным для выживания коммерческих структур. Совершенствованию закупок стратегически будут способствовать не новые законы, а приватизация и ликвидация искусственных привилегий для отдельных игроков.