Санкции, которых мы избежали: какие меры воздействия на Россию готовил ЕС
РБК выяснил, как варианты расширения санкций против России обсуждали европейские дипломаты: к примеру, еще осенью прошлого года они говорили о возможном включении самопровозглашенных Донецкой и Луганской народных республик в список террористических организаций. Также в числе обсуждавшихся мер было распространение ограничений на родственников лиц, которые находятся под санкциями, и введение специальной санкционной категории «люди из ближнего круга Владимира Путина». Эти опции, в частности, обсуждались на закрытом заседании Комитета постоянных представителей стран ЕС (COREPER) 10 сентября, следует из документа, который в феврале появился на сервере Совета Евросоюза. Заседание проходило спустя несколько дней после того, как были подписаны первые Минские соглашения (5 сентября) и Евросоюз утвердил второй раунд секторальных санкций (8 сентября).
Ни одна из этих мер впоследствии так и не была принята, несмотря на быстрый провал сентябрьского перемирия и эскалацию насилия на Украине в начале 2015 года. Европейцы сомневаются, что сторонам удастся исполнить и вторые Минские соглашения. На этом основании в среду, 4 марта, помощник госсекретаря США Виктория Нуланд заявила, что США обсуждают с ЕС возможность введения новых санкций против России. Лидеры ЕС вернутся к этому вопросу на саммите 19–20 марта, рассказал РБК источник, близкий к Совету ЕС. Но варианты, которые рассматривались комитетом постоянных представителей в сентябре, сейчас не обсуждаются, утверждает он. Эксперты, опрошенные РБК, также считают возвращение к прошлогодним опциям маловероятным.
Сепаратисты, но не террористы
«ЕС вряд ли пойдет на то, чтобы объявить сепаратистов террористами, поскольку это исключит представителей ЛНР и ДНР из числа возможных участников будущих переговоров по урегулированию конфликта», – прокомментировал РБК эксперт независимого Европейского совета по международным отношениям (ECFR) Константи Геберт.
Украинские власти давно называют повстанцев на юго-востоке террористами и в начале февраля обратились к Международному уголовному суду в Гааге с просьбой расследовать действия «руководителей террористических организаций ДНР и ЛНР», но Евросоюз публично воздерживался от таких определений. Внесение ДНР и ЛНР в список террористических групп (сейчас их в европейском списке 25) означало бы серьезные последствия для России на международной арене, поскольку неофициально зачислило бы ее в «страны – спонсоры терроризма», отмечал в конце января EUobserver.
20 января 2015 года глава европейской дипломатии Федерика Могерини, выступая в американском Брукингском институте (.pdf), прокомментировала возможность отнесения ДНР и ЛНР к террористическим организациям: «Что касается определения сепаратистов, мы обсуждали это в Совете ЕС несколько раз. И всегда приходили к заключению, что не нам это решать. Наша задача – поддерживать усилия по разрешению конфликта».
Сын за отца не отвечает
Персональные санкции никогда не бывают максимально эффективными, поскольку у человека, занесенного в санкционный список, обычно есть родственники, на которых не распространяются никакие ограничения. Европейские дипломаты в сентябре обсуждали «возможность распространения заморозки активов на членов семей с целью предотвращения обхода санкций». Евросоюз в принципе может вносить в санкционный список родственников, но это делается тогда, когда по каждому из фигурантов есть самостоятельные основания для санкций (например, Виктор Янукович и двое его сыновей). Но подвергать человека имущественным ограничениям только потому, что он связан родственными отношениями с фигурантом санкций, было бы противозаконно, уверен известный британский адвокат Сарош Зайвалла, основатель и старший партнер Zaiwalla & Co. Он ссылается на статью 17 Всеобщей декларации прав человека, которая гласит: никто не должен быть произвольно ущемлен в правах на имущество. Эти права, гарантированные ООН, в современном понимании включают право на доход от бизнеса или занятости и право иметь активы при себе. «Иными словами, должны быть доказательства недобросовестного поведения, чтобы государство могло легально, в соответствии со своим национальным законодательством, совершить действия, ущемляющие право человека на имущество», – пояснил Зайвалла РБК.
Он оговаривается, что бывают случаи, когда родственник может быть причастен к деятельности, совместной с лицом из черного списка, и эта деятельность может квалифицироваться как запрещенная санкциями. Но такие случаи нужно рассматривать отдельно и по существу, чтобы оценить правомерность мер вроде заморозки активов членов семьи.
После введения европейских санкций против бизнесмена Аркадия Ротенберга он избавился от ряда своих активов в пользу сына Игоря. В середине октября 2014 года СМИ сообщили, что Аркадий Ротенберг вышел из капитала «Мостотреста»: если раньше он совместно с сыном Игорем владел 68,5% акций компании Marc O’Polo Investments (ей принадлежит 38,6% «Мостотреста»), то теперь по документам единоличным владельцем этого пакета остается Игорь Ротенберг. Сын выкупил долю отца и в компании «Газпром бурение», которая занимается строительством скважин. Продажу части бизнеса сыну Ротенберг-старший назвал «давней программой» и заявил, что сделки были «настоящими», с рыночными оценками.
Кроме того, сообщалось, что братья Аркадий и Борис Ротенберги (оба находятся под санкциями США, под санкциями ЕС – только Аркадий) продали долю в финской компании Arena Events, которой принадлежит развлекательный комплекс Hartwall Arena в Хельсинки, сыну Бориса Ротенберга Роману.
В сентябре 2014 года власти Италии заморозили виллы и гостиницу в центре Рима, принадлежащие Аркадию Ротенбергу, на сумму около €30 млн, выполняя законодательство о санкциях.
Возможные угрозы
«Расширение круга лиц, которые могут стать объектами санкций, в ответ на агрессию России на Украине вполне вероятно: это решение может удовлетворить сторонников дополнительных санкций, но при этом не вызовет непременно жесткую ответную реакцию Москвы», – считает Геберт из ECFR.
США еще в марте прошлого года определили в качестве потенциальных мишеней финансовых санкций любых лиц из «ближайшего окружения» Владимира Путина. По этой причине в санкционном списке оказались, например, предприниматель Геннадий Тимченко и глава «Роснефти» Игорь Сечин, не причастные к интеграции Крыма или дестабилизации востока Украины. Евросоюз не пошел так далеко (Аркадий Ротенберг оказался в списке ЕС только потому, что Брюссель посчитал его выгодоприобретателем от «аннексии» Крыма), но рассматривал возможность «расширения законного базиса ограничительных мер на так называемых cronies – приближенных к российскому руководству».
Среди других потенциальных вариантов давления на Россию со стороны Евросоюза Геберт назвал применение к аннексированному Крыму всех тех принципов, которые заложены в политику ЕС по отношению к «Оккупированным Палестинским территориям»: ЕС не признает юрисдикцию Израиля над Западным берегом реки Иордан и Восточным Иерусалимом и запрещает сотрудничество с любыми израильскими организациями и компаниями, действующими на «оккупированных территориях». Политика Евросоюза в отношении Крыма пока не столь жесткая и детализированная, отмечает Геберт.
Кроме того, ЕС мог бы поддержать обращение Украины в суд ООН за компенсацией захвата ее территорий (в этом случае теоретически взыскание может быть обращено на активы России в Европе) или поддержать отключение российских банков от SWIFT. Но все эти меры на данный момент маловероятны, уверен эксперт.
«Евросоюз сейчас отчаянно не хочет расширять санкции против России. Греция, Австрия, Венгрия, Чехия и Словакия категорически против новых санкций (прежде всего по экономическим причинам), Италия и Франция колеблются, у Германии нет однозначной позиции, – рассуждает Геберт. – России нужно очень сильно постараться (например, захватить Мариуполь или совершить нечто подобное), чтобы вынудить ЕС действовать».
Нефтяник в помощь
Сентябрьские материалы, приоткрывающие завесу секретности над внутренними дискуссиями ЕС по санкциям, стали доступны благодаря одной из российских нефтяных компаний – предположительно «Роснефти». В августе–октябре 2014 года юридические представители компании затребовали у Совета ЕС все документы, которые потенциально имеют отношение к санкциям против российской нефтяной отрасли (РБК писал об этом в ноябре и декабре). В переписке с Брюсселем защита компании объясняла, что эти материалы нужны ей в связи с процессом по оспариванию санкций в суде Евросоюза. В октябре адвокаты компании запросили документы (отчеты, протоколы заседаний, предложения, рекомендации и аналитические записки), относящиеся к запрету на привлечение финансирования в Европе для «Роснефти», «Газпром нефти» и «Транснефти», эмбарго на некоторые нефтесервисные услуги для российских проектов по добыче трудноизвлекаемой нефти. Но кроме бумаг, имевших отношение непосредственно к нефтяной отрасли, юристов компании интересовали материалы, свидетельствующие о сути разногласий внутри ЕС по вопросу санкций и о переговорах с неевропейскими государствами, в особенности с США, относительно санкций против России.
В ноябре 2014 года адвокаты российского истца отправили в Брюссель новый запрос о публикации документов: на этот раз защитникам понадобились материалы, касающиеся интерпретации и имплементации санкций государствами – членами ЕС. В феврале секретариат Совета ЕС сообщил компании, что идентифицировал 33 документа по ее новому запросу, но согласился открыть доступ лишь к восьми. Засекреченными, в частности, остаются электронные письма между отдельными государствами ЕС и Брюсселем по вопросам исполнения санкций и «механизма применения санкций ЕС».
Ни одна из этих мер впоследствии так и не была принята, несмотря на быстрый провал сентябрьского перемирия и эскалацию насилия на Украине в начале 2015 года. Европейцы сомневаются, что сторонам удастся исполнить и вторые Минские соглашения. На этом основании в среду, 4 марта, помощник госсекретаря США Виктория Нуланд заявила, что США обсуждают с ЕС возможность введения новых санкций против России. Лидеры ЕС вернутся к этому вопросу на саммите 19–20 марта, рассказал РБК источник, близкий к Совету ЕС. Но варианты, которые рассматривались комитетом постоянных представителей в сентябре, сейчас не обсуждаются, утверждает он. Эксперты, опрошенные РБК, также считают возвращение к прошлогодним опциям маловероятным.
Сепаратисты, но не террористы
«ЕС вряд ли пойдет на то, чтобы объявить сепаратистов террористами, поскольку это исключит представителей ЛНР и ДНР из числа возможных участников будущих переговоров по урегулированию конфликта», – прокомментировал РБК эксперт независимого Европейского совета по международным отношениям (ECFR) Константи Геберт.
Украинские власти давно называют повстанцев на юго-востоке террористами и в начале февраля обратились к Международному уголовному суду в Гааге с просьбой расследовать действия «руководителей террористических организаций ДНР и ЛНР», но Евросоюз публично воздерживался от таких определений. Внесение ДНР и ЛНР в список террористических групп (сейчас их в европейском списке 25) означало бы серьезные последствия для России на международной арене, поскольку неофициально зачислило бы ее в «страны – спонсоры терроризма», отмечал в конце января EUobserver.
20 января 2015 года глава европейской дипломатии Федерика Могерини, выступая в американском Брукингском институте (.pdf), прокомментировала возможность отнесения ДНР и ЛНР к террористическим организациям: «Что касается определения сепаратистов, мы обсуждали это в Совете ЕС несколько раз. И всегда приходили к заключению, что не нам это решать. Наша задача – поддерживать усилия по разрешению конфликта».
Сын за отца не отвечает
Персональные санкции никогда не бывают максимально эффективными, поскольку у человека, занесенного в санкционный список, обычно есть родственники, на которых не распространяются никакие ограничения. Европейские дипломаты в сентябре обсуждали «возможность распространения заморозки активов на членов семей с целью предотвращения обхода санкций». Евросоюз в принципе может вносить в санкционный список родственников, но это делается тогда, когда по каждому из фигурантов есть самостоятельные основания для санкций (например, Виктор Янукович и двое его сыновей). Но подвергать человека имущественным ограничениям только потому, что он связан родственными отношениями с фигурантом санкций, было бы противозаконно, уверен известный британский адвокат Сарош Зайвалла, основатель и старший партнер Zaiwalla & Co. Он ссылается на статью 17 Всеобщей декларации прав человека, которая гласит: никто не должен быть произвольно ущемлен в правах на имущество. Эти права, гарантированные ООН, в современном понимании включают право на доход от бизнеса или занятости и право иметь активы при себе. «Иными словами, должны быть доказательства недобросовестного поведения, чтобы государство могло легально, в соответствии со своим национальным законодательством, совершить действия, ущемляющие право человека на имущество», – пояснил Зайвалла РБК.
Он оговаривается, что бывают случаи, когда родственник может быть причастен к деятельности, совместной с лицом из черного списка, и эта деятельность может квалифицироваться как запрещенная санкциями. Но такие случаи нужно рассматривать отдельно и по существу, чтобы оценить правомерность мер вроде заморозки активов членов семьи.
После введения европейских санкций против бизнесмена Аркадия Ротенберга он избавился от ряда своих активов в пользу сына Игоря. В середине октября 2014 года СМИ сообщили, что Аркадий Ротенберг вышел из капитала «Мостотреста»: если раньше он совместно с сыном Игорем владел 68,5% акций компании Marc O’Polo Investments (ей принадлежит 38,6% «Мостотреста»), то теперь по документам единоличным владельцем этого пакета остается Игорь Ротенберг. Сын выкупил долю отца и в компании «Газпром бурение», которая занимается строительством скважин. Продажу части бизнеса сыну Ротенберг-старший назвал «давней программой» и заявил, что сделки были «настоящими», с рыночными оценками.
Кроме того, сообщалось, что братья Аркадий и Борис Ротенберги (оба находятся под санкциями США, под санкциями ЕС – только Аркадий) продали долю в финской компании Arena Events, которой принадлежит развлекательный комплекс Hartwall Arena в Хельсинки, сыну Бориса Ротенберга Роману.
В сентябре 2014 года власти Италии заморозили виллы и гостиницу в центре Рима, принадлежащие Аркадию Ротенбергу, на сумму около €30 млн, выполняя законодательство о санкциях.
Возможные угрозы
«Расширение круга лиц, которые могут стать объектами санкций, в ответ на агрессию России на Украине вполне вероятно: это решение может удовлетворить сторонников дополнительных санкций, но при этом не вызовет непременно жесткую ответную реакцию Москвы», – считает Геберт из ECFR.
США еще в марте прошлого года определили в качестве потенциальных мишеней финансовых санкций любых лиц из «ближайшего окружения» Владимира Путина. По этой причине в санкционном списке оказались, например, предприниматель Геннадий Тимченко и глава «Роснефти» Игорь Сечин, не причастные к интеграции Крыма или дестабилизации востока Украины. Евросоюз не пошел так далеко (Аркадий Ротенберг оказался в списке ЕС только потому, что Брюссель посчитал его выгодоприобретателем от «аннексии» Крыма), но рассматривал возможность «расширения законного базиса ограничительных мер на так называемых cronies – приближенных к российскому руководству».
Среди других потенциальных вариантов давления на Россию со стороны Евросоюза Геберт назвал применение к аннексированному Крыму всех тех принципов, которые заложены в политику ЕС по отношению к «Оккупированным Палестинским территориям»: ЕС не признает юрисдикцию Израиля над Западным берегом реки Иордан и Восточным Иерусалимом и запрещает сотрудничество с любыми израильскими организациями и компаниями, действующими на «оккупированных территориях». Политика Евросоюза в отношении Крыма пока не столь жесткая и детализированная, отмечает Геберт.
Кроме того, ЕС мог бы поддержать обращение Украины в суд ООН за компенсацией захвата ее территорий (в этом случае теоретически взыскание может быть обращено на активы России в Европе) или поддержать отключение российских банков от SWIFT. Но все эти меры на данный момент маловероятны, уверен эксперт.
«Евросоюз сейчас отчаянно не хочет расширять санкции против России. Греция, Австрия, Венгрия, Чехия и Словакия категорически против новых санкций (прежде всего по экономическим причинам), Италия и Франция колеблются, у Германии нет однозначной позиции, – рассуждает Геберт. – России нужно очень сильно постараться (например, захватить Мариуполь или совершить нечто подобное), чтобы вынудить ЕС действовать».
Нефтяник в помощь
Сентябрьские материалы, приоткрывающие завесу секретности над внутренними дискуссиями ЕС по санкциям, стали доступны благодаря одной из российских нефтяных компаний – предположительно «Роснефти». В августе–октябре 2014 года юридические представители компании затребовали у Совета ЕС все документы, которые потенциально имеют отношение к санкциям против российской нефтяной отрасли (РБК писал об этом в ноябре и декабре). В переписке с Брюсселем защита компании объясняла, что эти материалы нужны ей в связи с процессом по оспариванию санкций в суде Евросоюза. В октябре адвокаты компании запросили документы (отчеты, протоколы заседаний, предложения, рекомендации и аналитические записки), относящиеся к запрету на привлечение финансирования в Европе для «Роснефти», «Газпром нефти» и «Транснефти», эмбарго на некоторые нефтесервисные услуги для российских проектов по добыче трудноизвлекаемой нефти. Но кроме бумаг, имевших отношение непосредственно к нефтяной отрасли, юристов компании интересовали материалы, свидетельствующие о сути разногласий внутри ЕС по вопросу санкций и о переговорах с неевропейскими государствами, в особенности с США, относительно санкций против России.
В ноябре 2014 года адвокаты российского истца отправили в Брюссель новый запрос о публикации документов: на этот раз защитникам понадобились материалы, касающиеся интерпретации и имплементации санкций государствами – членами ЕС. В феврале секретариат Совета ЕС сообщил компании, что идентифицировал 33 документа по ее новому запросу, но согласился открыть доступ лишь к восьми. Засекреченными, в частности, остаются электронные письма между отдельными государствами ЕС и Брюсселем по вопросам исполнения санкций и «механизма применения санкций ЕС».