Эксперты ВШЭ предупредили об опасности остаться без флота и ракет
Бюджетные приоритеты претерпели драматические изменения: траты на оборону и госаппарат растут, а инвестиции в человеческий капитал — на периферии, констатировали эксперты ВШЭ. Так можно остаться и без ученых, и без ракет
«Основной макроэкономической проблемой построения федерального бюджета является балансировка доходов и расходов в условиях резкого падения цен на нефть. Проект бюджета на 2016 год показывает, что решение этой проблемы отложено на последующие годы», — говорится в докладе ректора НИУ ВШЭ Ярослава Кузьминова, основанном на экспертном заключении различных подразделений университета.
Авторы предупреждают, что времени на решение проблемы не остается. Например, рост расходов на пенсионное обеспечение, несмотря на сокращение индексации пенсий, означает, что реформировать систему придется в любом случае — но в еще менее благоприятных условиях. Траты на госаппарат и оборону растут, а инвестиции в образование и здоровье людей падают — долго так продолжаться не может. «Не существует нескольких рингов: на одном мы успешно проводим запуск ракет из акватории Каспийского моря, а на другом — сокращаем расходы на науку и образование с формулировкой «надо затянуть пояса». Если в этих вопросах мы сегодня затянем пояса, завтра не будет ни ракет, ни флота», — уверяет Кузьминов.
Несоциальный бюджет
Эксперты ВШЭ отмечают, что бюджет становится все менее «социальным». Пенсии в реальном выражении снизятся в 2016 году на 3–4% (после индексации на 4% при ожидаемой инфляции в 7,4%), пенсионные накопления замораживаются третий год подряд, а «назревшие реформы в этой сфере (в частности, повышение пенсионного возраста) были вновь отложены».
Больше всего их тревожит сокращение расходов на образование и здравоохранение, которое «приняло системный характер и проявляется в опережающем сокращении этих расходов и по доле в бюджетных расходах, и в номинальном, и в реальном выражении». В 2016 году в номинальном выражении расходы на здравоохранение сокращаются на 8%, на образование — на 8,5% (по сравнению с 2015 годом).
Расходы на высшее образование в 2016 году составят лишь 78% от уровня 2012 года. Дошкольное и профессиональное образование перекладываются на региональные бюджеты — хотя зачастую возможности финансировать эти обязательства у них нет. Уже в 2015 году регионы начали урезать номинальные расходы из-за недостатка доходов и источников финансирования дефицита. «В январе–августе 2015 года по сравнению с тем же периодом прошлого года объем номинальных расходов сократили 18 регионов. При этом 27 регионов за тот же период сократили в номинальном выражении расходы на образование», — пишут эксперты ВШЭ.
Добавит проблем регионам сокращение общего объема межбюджетных трансфертов в 2016 году в номинальном выражении на 3,9%, которое они «скорее всего не смогут компенсировать».
Коллектив ВШЭ пересчитал оценки для всей бюджетной системы в целом в неизменных ценах 2012 года, приняв во внимание фонды ОМС и бюджеты регионального уровня: оказалось, что при таком способе расчета расходы на образование из бюджетов всех уровней сокращаются в 2016 году по сравнению с 2012-м на 14%, а расходы на здравоохранение — почти на 20%.
Непроизводительные расходы
При этом растут расходы на оборону, госуправление, а также доля секретных и непрозрачных расходов. «Несмотря на все декларации о снижении расходов на управление, их доля в бюджете неуклонно растет: по сравнению с 2012 годом в 2015–2016 годах этот рост составил 0,8–0,9 процентных пункта», — подчеркивают авторы. Доля расходов на оборону в 2015 году выросла по сравнению с 2012 годом на 6 процентных пунктов (см. таблицу), в номинальном выражении они увеличились на 72%. Хотя их массированный рост создал дополнительный спрос в промышленном секторе, его оказалось недостаточно для того, чтобы «переломить общую негативную динамику промышленности».
В закрытой части бюджета добавились расходы на поддержку отдельных отраслей, социальную поддержку населения и гуманитарную помощь жителям других государств. Очевидно, что распределение этих средств предполагается осуществлять «в ручном режиме», пишут авторы. Еще сильнее ухудшить прозрачность расходования средств может предложение о засекречивании государственных закупок силовых ведомств: «общий объем пока еще открытых госзакупок только по линии МВД в 2015 году согласно уточненной бюджетной росписи составит 114 млрд руб.».
Проблему big government Кузьминов предлагает решать переходом к «более компактному государству», а начать следует с давно обсуждаемой реформы контрольно-надзорной деятельности — перейти, наконец, на риск-ориентированные подходы к проверкам бизнеса. По словам ректора ВШЭ, прямые расходы на систему проверяющих органов превышают 100 млрд руб., а расчетные потери бизнеса оцениваются в сумму от 1,5 трлн до 5 трлн руб. в год.
Нефть не поможет
Для сведения бюджета правительство было вынуждено мобилизовать дополнительные нефтегазовые доходы — 312 млрд руб. за счет повышения налоговой нагрузки на сектор. Но если повышение НДПИ на газ и газовый конденсат выглядит оправданным (уровень налоговой нагрузки в газовом секторе значительно ниже, чем в нефтяном), то дальнейшая «стрижка» нефтяного сектора не может быть долгосрочным решением, предупреждают эксперты ВШЭ.
Учитывая, что нефтедобыча России будет перемещаться на восток и север, то есть себестоимость добычи будет возрастать, увеличение налоговой нагрузки сделает наиболее дорогостоящие проекты нерентабельными. Поэтому предложенное решение — сохранение экспортной пошлины на нефть на текущем уровне вместо планировавшегося уменьшения — максимум на два года. Авторам видится «проблематичным дальнейшее использование инструмента повышения налоговой нагрузки в нефтяном секторе в 2017-м, 2018-м и последующих годах». А в условиях низких мировых цен на нефть и растущей конкуренции на европейском рынке газа весьма вероятно сокращение доходов от углеводородного экспорта, зачисляемых в бюджет. Источники их частичного замещения — «главный вопрос следующего бюджетного цикла».
Ольга Волкова, Иван Ткачёв
«Основной макроэкономической проблемой построения федерального бюджета является балансировка доходов и расходов в условиях резкого падения цен на нефть. Проект бюджета на 2016 год показывает, что решение этой проблемы отложено на последующие годы», — говорится в докладе ректора НИУ ВШЭ Ярослава Кузьминова, основанном на экспертном заключении различных подразделений университета.
Авторы предупреждают, что времени на решение проблемы не остается. Например, рост расходов на пенсионное обеспечение, несмотря на сокращение индексации пенсий, означает, что реформировать систему придется в любом случае — но в еще менее благоприятных условиях. Траты на госаппарат и оборону растут, а инвестиции в образование и здоровье людей падают — долго так продолжаться не может. «Не существует нескольких рингов: на одном мы успешно проводим запуск ракет из акватории Каспийского моря, а на другом — сокращаем расходы на науку и образование с формулировкой «надо затянуть пояса». Если в этих вопросах мы сегодня затянем пояса, завтра не будет ни ракет, ни флота», — уверяет Кузьминов.
Несоциальный бюджет
Эксперты ВШЭ отмечают, что бюджет становится все менее «социальным». Пенсии в реальном выражении снизятся в 2016 году на 3–4% (после индексации на 4% при ожидаемой инфляции в 7,4%), пенсионные накопления замораживаются третий год подряд, а «назревшие реформы в этой сфере (в частности, повышение пенсионного возраста) были вновь отложены».
Больше всего их тревожит сокращение расходов на образование и здравоохранение, которое «приняло системный характер и проявляется в опережающем сокращении этих расходов и по доле в бюджетных расходах, и в номинальном, и в реальном выражении». В 2016 году в номинальном выражении расходы на здравоохранение сокращаются на 8%, на образование — на 8,5% (по сравнению с 2015 годом).
Расходы на высшее образование в 2016 году составят лишь 78% от уровня 2012 года. Дошкольное и профессиональное образование перекладываются на региональные бюджеты — хотя зачастую возможности финансировать эти обязательства у них нет. Уже в 2015 году регионы начали урезать номинальные расходы из-за недостатка доходов и источников финансирования дефицита. «В январе–августе 2015 года по сравнению с тем же периодом прошлого года объем номинальных расходов сократили 18 регионов. При этом 27 регионов за тот же период сократили в номинальном выражении расходы на образование», — пишут эксперты ВШЭ.
Добавит проблем регионам сокращение общего объема межбюджетных трансфертов в 2016 году в номинальном выражении на 3,9%, которое они «скорее всего не смогут компенсировать».
Коллектив ВШЭ пересчитал оценки для всей бюджетной системы в целом в неизменных ценах 2012 года, приняв во внимание фонды ОМС и бюджеты регионального уровня: оказалось, что при таком способе расчета расходы на образование из бюджетов всех уровней сокращаются в 2016 году по сравнению с 2012-м на 14%, а расходы на здравоохранение — почти на 20%.
Непроизводительные расходы
При этом растут расходы на оборону, госуправление, а также доля секретных и непрозрачных расходов. «Несмотря на все декларации о снижении расходов на управление, их доля в бюджете неуклонно растет: по сравнению с 2012 годом в 2015–2016 годах этот рост составил 0,8–0,9 процентных пункта», — подчеркивают авторы. Доля расходов на оборону в 2015 году выросла по сравнению с 2012 годом на 6 процентных пунктов (см. таблицу), в номинальном выражении они увеличились на 72%. Хотя их массированный рост создал дополнительный спрос в промышленном секторе, его оказалось недостаточно для того, чтобы «переломить общую негативную динамику промышленности».
В закрытой части бюджета добавились расходы на поддержку отдельных отраслей, социальную поддержку населения и гуманитарную помощь жителям других государств. Очевидно, что распределение этих средств предполагается осуществлять «в ручном режиме», пишут авторы. Еще сильнее ухудшить прозрачность расходования средств может предложение о засекречивании государственных закупок силовых ведомств: «общий объем пока еще открытых госзакупок только по линии МВД в 2015 году согласно уточненной бюджетной росписи составит 114 млрд руб.».
Проблему big government Кузьминов предлагает решать переходом к «более компактному государству», а начать следует с давно обсуждаемой реформы контрольно-надзорной деятельности — перейти, наконец, на риск-ориентированные подходы к проверкам бизнеса. По словам ректора ВШЭ, прямые расходы на систему проверяющих органов превышают 100 млрд руб., а расчетные потери бизнеса оцениваются в сумму от 1,5 трлн до 5 трлн руб. в год.
Нефть не поможет
Для сведения бюджета правительство было вынуждено мобилизовать дополнительные нефтегазовые доходы — 312 млрд руб. за счет повышения налоговой нагрузки на сектор. Но если повышение НДПИ на газ и газовый конденсат выглядит оправданным (уровень налоговой нагрузки в газовом секторе значительно ниже, чем в нефтяном), то дальнейшая «стрижка» нефтяного сектора не может быть долгосрочным решением, предупреждают эксперты ВШЭ.
Учитывая, что нефтедобыча России будет перемещаться на восток и север, то есть себестоимость добычи будет возрастать, увеличение налоговой нагрузки сделает наиболее дорогостоящие проекты нерентабельными. Поэтому предложенное решение — сохранение экспортной пошлины на нефть на текущем уровне вместо планировавшегося уменьшения — максимум на два года. Авторам видится «проблематичным дальнейшее использование инструмента повышения налоговой нагрузки в нефтяном секторе в 2017-м, 2018-м и последующих годах». А в условиях низких мировых цен на нефть и растущей конкуренции на европейском рынке газа весьма вероятно сокращение доходов от углеводородного экспорта, зачисляемых в бюджет. Источники их частичного замещения — «главный вопрос следующего бюджетного цикла».
Ольга Волкова, Иван Ткачёв