У России будет «прогрессивный» бюджет

Правительство решило изменить принцип формирования главного финансового документа страны
На вчерашнем заседании правительство в целом одобрило концепцию реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг., разработанную Минфином. Чиновники предлагают принципиально новый подход к формированию бюджета, смысл которого – перейти от управления затратами к управлению результатом. Если сейчас бюджет является фактически набором смет, которые каждый год индексируются в зависимости от различных обстоятельств, то Минфин предлагает составлять бюджет исходя из оценки эффективности уже произведенных расходов. То есть теперь деньги будут выделяться ведомствам под конкретные бюджетные программы, результаты которых затем будут оценены чиновниками. В зависимости от того результата, который принесла та или иная программа экономике, будет планироваться бюджет на следующий год. По оценке Алексея Кудрина, в результате таких реформ эффективность бюджетных расходов может возрасти на 10–20%. "Высвободившиеся" в процессе реформирования средства чиновники обещают пустить на увеличение бюджетных трат, при этом не увеличивая налогового бремени. Эксперты поддерживают инициативу Минфина, называя ее "очень прогрессивной", однако отмечают, что ее реализация наверняка приведет к ломке работы всех министерств и ведомств. Успешно пройти бюджетная реформа, таким образом, может только в рамках жесткой административной реформы, иначе благие начинания Минфина просто "завязнут".
Существующая система бюджетного планирования фактически исключает среднесрочное и долгосрочное планирование, полагают эксперты. "Сейчас бюджет, по сути, – это сумма смет федеральных ведомств, а его предполагается превратить в сумму программ, ориентированных на достижение результатов", – пояснил RBC daily ведущий эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Дмитрий Белоусов. Каждое министерство и ведомство имеет свой утвержденный перечень функций, "под которые" им ежегодно выделяют финансирование из бюджета. Причем основные статьи расходов практически не меняются, они лишь год от года индексируются под разными предлогами. Получается, что затратная статья бюджета (исключая процентные платежи) превращается в некую сумму расходов в разрезе статей бюджетной классификации. Что касается среднесрочного планирования расходов, то оно существует в двух видах. Первый – это трехлетний финансово-экономический план развития страны, который пишет Минфин, исходя из прогнозов (чаще всего весьма консервативных) Министерства экономического развития. Однако этот документ имеет по большей части аналитическое значение, служит лишь материалом для обсуждения и не является нормативным документом, то есть фактически мало на что влияет.
Второй вид средне- и долгосрочного планирования бюджетных расходов – это федеральные целевые программы (ФЦП), такие, к примеру, как программа развития вооружения, авиационной техники и т.п. Однако контроль над их выполнением и оценка экономического эффекта от выполнения этих программ чаще всего ведется слабо, программы к тому же плохо финансировались с начала 90-х годов. "Среди этих программ существуют и хорошие, вполне понятные: к примеру, программа "Глобальная навигационная система" с четким, очень нужным и вполне проверяемым результатом, – говорит Дмитрий Белоусов, – однако эффект от многих ФЦП никто не оценивал, поэтому к ним часто не относились всерьез и финансировать более-менее прилично стали только в последние годы. Но и то по некоторым программам в прошлом году финансирование было в размере 50-60% от планового".
В новой системе формирования бюджета ФЦП предполагается укрупнить и выбрать из них наиболее масштабные и соответствующие бюджетной политике. В целом же новый принцип формирования главного финансового документа страны будет строиться по аналогии с хорошей целевой программой – понятные задачи, четкое обоснование, конкретные ответственные лица, просчитанный экономический эффект, а затем "обратная связь" – то есть конкретные результаты. "Новая идеология бюджета – это сумма федеральных и ведомственных целевых программ,– говорит Дмитрий Белоусов. – Несомненно, в бюджете останется некоторое количество сметных расходов, к примеру, затраты на содержание администрации президента, обеспечение боевой подготовки Вооруженных сил все равно никуда не денутся". Как подчеркнул на вчерашнем заседании правительства премьер-министр Михаил Фрадков, особую роль в формировании бюджета теперь будут играть специальные доклады руководителей органов в исполнительной власти. Кроме того, по словам г-на Фрадкова, правительство собирается принять специальный закон о введении практики среднесрочного и даже многолетнего бюджетного планирования.
При новом подходе к составлению бюджета, отмечают эксперты, чиновникам придется не только определять среднесрочные прогнозы, но и постоянно оценивать эффективность произведенных ими расходов. "В случае ориентированного на результат бюджетирования расходные потребности в будущих периодах зависят от оценки эффективности уже произведенных расходов, – сказал RBC daily генеральный директор "Русского экономического общества" Денис Муханов. – Для получения этой оценки цели и задачи, установленные в начале бюджетного года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года. И если, например, декларированные каким-то ведомством цели не были достигнуты, это может послужить основанием для отказа данному ведомству в дополнительном финансировании или даже сокращения выделяемых ему средств. Иными словами, уровень расходных потребностей может меняться от года к году в зависимости от оценки эффективности расходов в конце периода. Главное назначение такого подхода состоит в том, чтобы государство продолжало осуществлять расходы в тех сферах, в которых от них получается максимальная отдача".
Однако у такого подхода есть и свои минусы. Предполагается, что осуществлять конечный выбор между федеральными и ведомственными программами будет Минфин. Причем, скорее всего, критерии отбора этих программ будут стандартными, то есть приоритет будет отдаваться в зависимости от предполагаемой эффективности вложенных средств. "Гипертрофирование функций Минфина может привести к запутыванию системы управления, – говорит Дмитрий Белоусов, – а также к возможному смещению в приоритете бюджетных программ. Ведь существуют такие цели – как, к примеру, борьба с наркоманией, по которой уже есть ФЦП, – прямой экономический эффект от которых оценить очень сложно". Кроме того, по мнению аналитиков, не вполне продумана пока "обратная связь" между бюджетным процессом и прогнозами, которые должны постоянно "корректировать" эффективность тех или иных вложений. Опасность может таиться и в расширении самостоятельности федеральных министерств, которые, по замыслу Минфина, должны будут выполнять функции "администраторов бюджетных средств". Для них будет устанавливаться долгосрочный переходящий лимит ассигнования с ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного плана. "Это может в итоге привести к тому, что министерства будут тратить большую часть средств на текущие нужды, к примеру, выплату заработной платы, за счет экономии на инвестициях", – говорит Дмитрий Белоусов.
В целом эксперты положительно оценили инициативу Минфина, заметив, однако, что реализовать ее в рамках существующей административной системы будет очень непросто. "Инициативы Минфина прогрессивны, но главное – это то, как данные инициативы будут реализовываться на практике, потому что совершенно очевидно, что придется ломать работу всех министерств и ведомств, – говорит Денис Муханов. – Задача стоит сложная. Таким образом, все это должно увязываться с административной реформой".
RBC daily